شماره0001310 - 25 /11 /1400
بسمه تعالي
جناب آقاي اكبرپور
رئيس هيأت‌مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140009970905812925 مورخ 1400/11/5 با موضوع: «ماده 16 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري اراك در سال 1400 كه تحت عنوان عوارض ساليان كسب با كاربرد مغاير از ساختمانها به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده از تاريخ تصويب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدالله اسمعيلي‌فرد
تاريخ دادنامه: 1400/11/5 شماره دادنامه: 2925 شماره پرونده:0001310
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي ايمان قوامي فرد
موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 16 دفترچه عوارض محلي و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اراك
گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال ماده 16 دفترچه عوارض محلي و بهاي خدمات سال 1400 شوراي اسلامي شهر اراك را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه:
" نظر به اينكه طبق ماده 100 قانون شهرداريها، كميسيون ماده صد مرجع انحصاري رسيدگي به تخلفات ساختماني است و قبل از فرايند رسيدگي، شوراي اسلامي شهر و شهرداري صلاحيتي جهت ورود به موضوع و تعيين عوارض ندارد ولكن در مانحن فيه قبل از اصدار رأي از كميسيون مربوطه عوارضي در خصوص كسب در استفاده از كاربري مغاير وضع گرديده كه شايان ذكر است استفاده از كاربري مغاير با غيرمرتبط، منحصر به استفاده تجاري نيست و ساير استفاده‌ها نظير اداري، صنعتي و غيره ممكن است صورت گيرد. لذا در ساير كاربريها كسبي صورت نمي‌گيرد و عوارض كسب در خصوص آنها سالبه به انتفاء موضوع است و در موارد مذكور عوارض ساليانه بهره‌برداري موقت از ساختمانها است كه وفق آراي شماره 490 ـ 489 مورخ 1396/5/24 و 85 ـ 1396/2/12 صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ابطال گرديده است و فاقد وجاهت قانوني است. همچنين طبق ماده 80 قانون نظام صنفي كشور مصوب 1392 صدور پروانه كسب براي اماكن و كاربري اداري يا كارگاهي بلامانع است. همچنين برخي مشاغل و حرف نيز نظير وكالت، پزشكي، سردفتري، دفتر روزنامه و ديگر مشاغل مندرج در قوانين خاص نظير مشاغل خانگي مجاز به استقرار در اماكن با كاربري مسكوني هستند واخذ عوارض بهره‌برداري موقت با عنوان عوارض كسب از آنها مغاير قانون است.
در خصوص استفاده تجاري در كاربري غيرنيز طبق تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداريها «در صورتي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري، محل كسب يا پيشه يا تجار دائر شود، شهرداري مورد را در كميسيون مقرر در تبصره 1 ماده 100 اين قانون مطرح مي‌نمايد و كميسيون در صورت احراز تخلف مالكي يا مستاجر با تعيين مهلت مناسب كه نبايد از دو ماه تجاوز نمايد در مورد تعطيل محل كسب يا پيشه و يا تجارت ظرف مدت يك ماه اتخاذ تصميم مي‌كند.» لذا با عنايت به ضمانت اجراي خاص قانوني و عدم پيش‌بيني هر نوع عوارض در قانون در اين خصوص، وضع عوارض مارالذكر واجد وصف جريمه يا مجازات بدون منشاء قانوني است كه مغاير با اصل 36 قانون اساسي و ماده 10 قانون مجازات اسلامي است ايضاً وفق ماده 17 تعرفه عوارض معترض به عوارض ساليانه محل فعاليت كليه اماكن مورد استفاده فعالان اقتصادي غيرمشمول قانون نظام صنفي مصوب گرديده كه وضع ماده 16 علاوه بر آن مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانوني است. همچنين نظر به اينكه وفق بند 1 ماده 35 قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي مصوب 1361 كه با عدم نسخ طبق قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، معتبر بوده و داراي نفوذ قانوني است. عوارض بايد متناسب با خدمات ارائه شده و مابه ازاي آن باشد در حالي كه در مانحن فيه شهرداري نمي‌تواند ارائه‌دهنده خدماتي باشد لذا مغاير با ماده فوق است.
از سوي ديگر طبق ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 و نيز تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 اخذ هرگونه وجه بايد به موجب قانون باشد واصل بر عدم صلاحيت دستگاه‌ها و مقامات اداري در وضع عوارض غير از موارد منصوص قانوني است وايضا، وفق ماده 59 قانون رفع موانع توليد و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب 1394 درخواست با دريافت وجه مازاد بر عوارض قانوني هنگام صدور پروانه يا بعد از صدور پروانه توسط شهرداريها ممنوع است. لذا نظر به مراتب معنونه فوق‌الذكر و با امعان نظر به اينكه عوارض معترض به، مغاير قانون وخارج از حدود اختيار مقام واضع وضع گرديده و با وضع عوارض مصوب مذكور و اعلان عمومي آن اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن فاقد وجاهت و استغناي حقوقي است و خارج از اختيارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدني، مستوجب ضمان عين و منافع مي‌باشد، لذا ابطال مصوبه موضوعه معنونه شوراي اسلامي شهر اراك از زمان تصويب مستنداً به مواد 12، 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 مورد استدعاست. "
متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است:
" ماده 16: عوارض ساليانه كسب با كاربرد مغاير از ساختمانها
عوارض ساليانه كسب با كاربرد مغاير از ساختمانها به ازاي هر مترمربع ×K×P 1%، علاوه بر ماده 16 محاسبه و اخذ مي‌گردد.
به استناد ماده 7 قانون شهرسازي و معماري ايران مصوب سال 1351 شهرداري مكلف است ضوابط شهرسازي را رعايت نمايد. از طرفي مالكين نيز مكلفند در كاربري‌هاي قيد شده در پروانه ساختماني يا در طرح‌هاي توسعه شهري فقط بر اساس كاربري قيد شده در ملك استفاده بنمايد. در صورتي كه هر مالك خلاف ضوابط شهرسازي در ملك از كاربري مغاير استفاده نمايد. شهرداري بايد مراتب را به كميسيون ماده صد ارجاع تا اقدامات لازم به عمل آيد. تا زماني كه فرآيند كميسيون ماده صد طي گردد مالك يا ذينفع مكلف است عوارض ساليانه كسب را برابر اين رديف به شهرداري پرداخت نمايد.
تبصره (1): مستند به تبصره 3 ماده 27 قانون نظام صنفي كشور پرداخت عوارض توسط اشخاص موضوع اين ماده موجب احراز هيچ يك از حقوق صنفي نخواهد بود.
تبصره (2): وصول اين عوارض هيچ‌گونه حقي در خصوص تغيير كاربري براي صاحب ملك ايجاد نمي‌كند. "
در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اراك و سرپرست شهرداري اين شهر به موجب لوايح با متن مشابه به شماره 643 و 72493ـ 1400/5/12 توضيح داده‌اند كه:
" اولاً: در امكان رسيدگي به شكايات اشخاص از مصوبات شوراها از سوي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ترديد جدي وجود دارد همچنان كه همان مرجع به موجب دادنامه شماره 579ـ 1393/4/23 با تصريح به اينكه رسيدگي به درخواست ابطال مصوبات شوراي اسلامي روستا از اين حيث كه در زمره صلاحيتهاي احصاء شده در بند1 ماده12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري نيست، موجبي براي رسيدگي به شكايت از مرجع مذكور در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ملاحظه ننموده‌اند، وانگهي مفاد رأي اخير وحدت رويه شماره 972ـ 1399/9/30 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر عدم صلاحيت شعب ديوان براي رسيدگي به شكايات از اقدامات و تصميمات شوراهاي اسلامي شهر نيز استدلال فوق را تأييد مي‌نمايد. ثانياً: در خصوص عوارض مورد شكايت نكته‌اي كه همواره تاكنون مورد غفلت آن مرجع قرا رگرفته آن است كه قانونگذار وضع و وصول عوارض مورد شكايت را مجاز دانسته همچنان كه در بند (د) تبصره 9 ماده واحده قانون بودجه سال 1399 به عوارض صدور گواهي بهره‌برداري اشاره نموده و به بيان ديگر همين كه قانونگذار در مقرره فوق وزارتخانه‌هاي آموزش و پرورش، علوم، تحقيقات و فناوري و بهداشت، درمان و آموزش پزشكي را با لحاظ شرايط مقرر از پرداخت عوارض موصوف معاف دانسته نشانگر آن است كه نفس و اصل وضع عوارض صدور گواهي بهره‌برداري موقت از نظر وي مجاز بوده و متاسفانه اين نكته‌اي است كه تاكنون مورد غفلت واقع شده همچنان كه در مقرره فوق به عوارض نقل و انتقال و تغيير كاربري املاك نيز اشاره شده در حالي كه متاسفانه ملاحظه مي‌گردد آن مرجع بدون توجه به حكم قانوني ياد شده در موارد متعدد رأي به ابطال عوارض نقل وانتقال و تغيير كاربري املاك داده است. ثالثاً: مطابق بند 16 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور وانتخاب شهرداراي مصوب 1375 تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع وميزان آن با در نظر گرفتن سياست‌هاي عموم دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي‌شود از جمله وظايف و مسئوليت‌هاي شوراي اسلامي شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب 1387 نيز وضع عوارض محلي جديد كه تكليف آنها در اين قانون مشخص نشده باشد، با رعايت مقررات مربوطه تجويز شده و شايسته ذكر است هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در بند (ب) رأي شماره 79ـ 1395/2/21 به اختيار قانوني شوراها براي وضع عوارض محلي تصريح و تأكيد نموده است، اكنون با عنايت به مجموع مراتب ياد شده استدعاي صدور رأي مبني بر رد شكايت مطروحه را مي‌نمايد. "
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1400/11/5 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است.
رأي هيأت عمومي
براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداري: «شهرداري در شهرهايي كه نقشه جامع شهر تهيه شده مكلّف است طبق ضوابـط مـذكور در پروانـه‌هاي ساختماني نـوع استفاده از ساختمان را قيد كند و در صورتـي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري، محل كسب يا پيشه يا تجارت داير شود، شهرداري مورد را در كميسيون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح مي‌نمايد...» با توجه به اينكه ساز وكار قانوني برخورد با داير كردن كسب يا پيشه يا تجارتي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري باشد، در بند قانوني مذكور بيان شده و اعطاء مجوز برخلاف كاربري و اخذ وجه در قبال آن مغايـر با حكم مقرر در بند 24 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداري است و در آراي متعدد هيأت عمومي ديوان عـدالت اداري از جمله آراي شماره 489ـ 1396/5/24 و 85 ـ 1396/2/12 اين هيأت نيز اخذ عوارض ساليانه بهره‌برداري موقت از ساختمانها مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است، بنابراين ماده 16 تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهرداري اراك در سال 1400 كه تحت عنوان عوارض ساليانه كسب با كاربرد مغاير از ساختمانها به تصويب شوراي اسلامي اين شهر رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري
