رأي شماره ۱۹۲۲ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع: ابطال بند ۱۳ تعرفه عوارض محلي شهرداري مشكين دشت در سال ۱۳۹۵ مصوب شوراي اسلامي شهر مشكين دشت
تاريخ دادنامه: ۱۳۹۷/۱۰/۱۱ شماره دادنامه: ۱۹۲۲ شماره پرونده: ۸۵۷/۹۶
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي: آقاي سيد سجاد خازن
موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند ۱۳ تعرفه عوارض محلي شهرداري مشكين دشت در سال ۱۳۹۵ مصوب شوراي اسلامي شهر مشكين دشت
گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند ۱۳ تعرفه عوارض محلي شهرداري مشكين دشت در سال ۱۳۹۵ مصوب شوراي اسلامي شهر مشكين دشت مبني بر دريافت عوارض ابقاي ساختمان پس از رأي كميسيون ماده ۱۰۰ قانون شهرداري را خواستار شده و درجهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه:
« رياست محترم ديوان عدالت اداري
با سلام
احتراماً اينجانب سيـد سجاد خازن در خصوص مصوبه شوراي شهر مشكين دشت (بخش پيوسته مربوط به دفترچه تعرفه عوارض شهرداري مشكين دشت) راجع به عوارض تخلفات ساختماني در قالب عوارض ابقاء ساختمان (۱ـ زيربنا ۲ـ پذيره ۳ـ اضافه تراكم ۴ـ تغيير كاربري) به علت خروج شورا از حدود اختيارات خود و تصويب مقرره برخلاف مفاد قانون درخواست ابطال مصوبه مذكور را دارم و به شرح ذيل به استحضار مي‌رسانم:
۱ـ شوراي اسلامي شهر مشكين دشت طـي مصوبـه‌اي مبادرت بـه تصويب مقـرره‌اي نموده كـه طي آن علاوه بر جريمه‌هاي مـوضوع مـاده ۱۰۰ قـانون شهرداري مبـالغي تحت‌عنوان عوارض ابقاء ساختمان ۱ـ زيربنا ۲ـ پذيره ۳ـ اضافه تراكم ۴ـ تغييركاربري از شهروندان اخذ مي‌نمايد كه متن مقرره خلاف قانون كه مندرج در دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال ۱۳۹۵ شهرداري مشكين دشت است به شرح ذيل مي‌باشد.
برابر آراي ديوان عدالت اداري جريمه و عوارض دو مقوله جداگانه بوده و اخذ جريمه به منظور تخلفي است كه توسط اشخاص صورت مي‌گيرد و ميزان آن توسط كميسيون ماده ۱۰۰ تعيين مي‌شود و عوارض حقوق قانوني شهرداري بوده در صورت ابقاء بنا قابل وصول مي‌باشد لذا عوارض بعد از كميسيون به شرح ذيل تعيين مي‌گردد: در كاربري مربوطه علاوه بر جرايم، معادل يك برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت در كاربري غيرمربوط علاوه بر جرايم معادل ۳ برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت در خصوص آن دسته از املاكي كه قبل از سال ۱۳۸۱ (سال ابلاغ طرح هادي مشكين دشت) احداث شده‌اند عوارض ابقاي ماخذ ۶۰% مشابه عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن بند (الف و ب) وصول خواهد شد. در خصوص آن دسته از بناهاي احداث شده قبل از تأسيس شهرداري كه بناي غيرمجاز برابر آراي كميسيون ماده ۹۹ و ۱۰۰ ملزم به پرداخت جريمه شده‌اند، عوارض متعلقه به ماخذ ۱۰% مشابه (عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن الف و ب) وصول خواهد شد.
توضيح آن كه شوراي مشكين دشت عوارض ابقاء ساختمان را (عوارض پس از كميسيون ماده ۱۰۰) در قالب عوارض مازاد ۱ـ زيربنا ۲ـ پذيره ۳ـ اضافه تراكم ۴ـ تغيير كاربري ۵ ـ تراكم مجاز دريافت مي‌نموده و مي‌نمايد. با عنايت به دلايل و مستندات ذيل مصوبه فوق‌الذكر مغاير با ضوابط و قوانين مي‌باشد كه مستندات به شرح ذيل بيان مي‌گردد.
۱ـ ۲ـ مغايرت مصوبـه بـا قوانين و خروج از اختيارات قانوني و همچنين اثبات خلاف قانون بودن اين مصوبه سابقاً در آراء ديوان عـدالت اداري بـه اثبات رسيده بـه شرحي كه در تاريخ ۱۳۸۰/۱۰/۱۴ در آراء ۳۵۴ الي ۳۵۸ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بخشنامه شماره ۸۰/۷۹۱۳۸۳۱ ـ ۱۳۷۹/۷/۲۵ معاون شهرداري و معماري شهرداري تهران در خصوص عوارض زيربنا، پذيره، اضافه تراكم و تغيير كاربري علاوه بر جرايم تخلفات ساختماني به لحاظ خروج از حدود اختيارات را ابطال نموده است. همچنين مصوبه شوراي اسلامي شهر كرج را به تاريخ ۱۳۹۳/۱۰/۲۲ به شماره دادنامه ۲۴۲ را كه در خصوص عوارض تخلفات ساختماني در قالب عوارض (۱ـ زيربنا ۲ـ پذيره ۳ـ اضافه تراكم ۴ـ تغيير كاربري) بوده است را از تاريخ تصويب ابطال نموده است.
۲ـ ۲ـ نظر به اينكه طبق قانون و مشخصاً به شرح ماده ۱۰۰ قانون شهرداري و تبصره‌هاي آن انواع تخلفات ساختماني اعم از مسكوني، تجاري، صنعتي و غيره را مشخص نموده و تعيين‌تكليف تخلفات ساختماني را اعم از تخريب، اعاده يا جريمه را در صلاحيت كميسيونهاي مربوط قرار داده و اينكه قانونگذار در زمينه مرجع تعيين عوارض و كيفيت احتساب جرايم تخلفات ساختماني و وصول آنها در همان ماده ۱۰۰ قانون شهرداري تعيين‌تكليف نموده، لذا مصوبه شوراي اسلامي شهر مشكين دشت و دفترچه وصول عوارض برخلاف قاعده آمره مندرج در ماده ۱۰۰ قانون شهرداريها مي‌باشد و قاعدتاً خارج از حدود اختيارات قانوني شوراي شهر و شهرداري مشكين دشت مي‌باشد توضيح اينكه ماده ۱۰۰ قانون شهرداريها و تبصره‌هاي آن (تبصره ۲ و ۳) مشخصاً حكم بناهاي مازاد بر تراكم و ساير موارد را از لحاظ نحـوه رسيدگي، تعيين جـريمه و نحوه وصول آن معين نموده است و شهرداري مكلف به اخذ همان مبلغ مي‌باشد. ليكن شوراي شهر مشكين دشت علاوه بر جريمه كميسيون و ماده ۱۰۰ اقدام به اخذ وجوهي برخلاف حق تحت قالب عوارض ابقاء ساختمان (۱ـ زيربنا ۲ـ پذيره ۳ـ اضافه تراكم ۴ـ تغيير كاربري) از مردم محروم منطقه مشكين دشت مي‌نمايد و بر اين اساس مشخص است كه مصوبه فوق فاقد وجاهت قانوني و مغاير قانون مي‌باشد. ضمناً وفق ماده ۴ قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت دريافت هرگونه وجه، كالا.... تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط نهادهاي عمومي غيردولتي غيراز مواردي كه در قانون معين شده ممنوع است و از آنجا كه عـوارض پذيره و (۱ـ زيربنا ۲ـ مـازاد بر تراكم ۳ـ تغيير كاربري) خلاف قانون شهرداري مي‌باشد لـذا هيچ توجيهي جهت اخذ اين وجوه وجود ندارد.
۲ـ ۳ـ علاوه بر مطالب پيش‌گفته به استحضار عالي مقامان مي‌رساند اخذ عوارض اضافه بنا و تراكم پذيره، تغيير كاربـري علاوه بـر جريمه‌هاي موضوع كميسيون مـاده ۱۰۰ قانون شهرداريها خلاف رويه قضايي نيز مي‌باشد كه مي‌توان به دادنامه‌هايي از جمله دادنامه شماره ۳۵۸ ـ ۳۵۴ـ ۱۳۸۰/۱۱/۱۴ اشاره نمود علاوه بر دادنامه‌هاي مذكور اشاره به ماده ۳۰۱ و ۳۰۳ قانون مدني كه بيان مي‌دارد:.... كسي كه عمداً يا اشتباهاً چيزي را كه مستحق نبوده است دريافت كند ملزم است كه آن را به مالك تسليم كند و ماده ۳۰۲ قانون مذكور كه اشعار مي‌دارد اگر كسي كه اشتباهاً خود را مديون مي‌دانست آن دين را تاديه كند حق دارد از كسي كه دين را بدون حق اخذ كرده است استرداد نمايد. همچنين ماده ۳۰۳ در اين رابطه تصريح دارد كه: هر كسي كه مالي را من غيرحق دريافت كرده است ضامن عين و منافع آن است اعم از اينكه به عدم استحقاق خود عالم باشد يا جاهل خالي از لطف نمي‌باشد كه مبين آن است شهرداري مشكين دشت من غيرحق مبادرت به اخذ اين وجوه نموده و مي‌بايد نسبت به استرداد عين و منفعت آن طبق قانون اقدام نمايد. با عنايت به موارد مطروح فوق تقاضاي ابطال بخش شماره ۱۱ دفترچه اخذ وجوه و عوارض شهرداري مشكين دشت كه در قالب عوارض ابقاء ساختمان مي‌باشد را مستند به‌ارائه و هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص موضوع همچنين مواد ۱۳ بند ۱ ماده ۱۲ و همچنين مواد ۹۲ و ۸۸ قانون ديوان عدالت اداري مصوبه ۱۳۹۲ را خواستارم تا از اخذ عوارض غيرقانوني از شهروندان جلوگيري و ابطال مصوبه از زمان تصويب خارج از نوبت صورت پذيرد. »
متن تعرفه مورد اعتراض به قرار زير است:
«۱۳ـ عوارض ابقاي ساختمان:
نظر به اينكه برابر آراي ديوان عدالت اداري جريمه و عوارض دو مقوله جداگانه بوده و اخذ جريمه به منظور تخلفي است كه توسط اشخاص صورت مي‌گيرد و ميزان آن توسط كميسيون ماده ۱۰۰ تعيين مي‌شود و عوارض حقوق قانونـي شهرداري بوده كه در صورت ابقاء بنا قابل وصول مي‌باشد لذا عوارض بعد از كميسيون به شرح ذيل تعيين مي‌گردد:
الف: در كاربري مربوطه علاوه بر جرايم، معادل يك برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت.
ب: در كاربري غيرمربوط علاوه بر جرايم، معادل ۳ برابر عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه ساخت.
ج: در خصوص آن دسته از املاكي كه قبل از سال ۱۳۸۱ (سال ابلاغ طرح هادي مشكين دشت) احداث شده‌اند عوارض ابقاي به ماخذ ۶۰% مشابه عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن بند (الف و ب) وصول خواهد شد.
د: در خصوص آن دسته از بناهاي احداث شده قبل از تأسيس شهرداري كه بناي غيرمجاز برابر آراي كميسيون ماده ۹۹ و ۱۰۰ منجر به پرداخت جريمه شده‌اند، عوارض متعلقه به ماخذ ۱۰% مشابه عوارض صدور پروانه و تعرفه روز با در نظر گرفتن بند (الف و ب) وصول خواهد شد. »
در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشكين دشت به موجب لايحه شماره ۷۷۹ ـ ۱۳۹۶/۱۱/۹ توضيح داده است كه:
«رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليكم
احتراماً در خصوص شكايت آقاي سيد سجاد خازن به شماره پرونده ۹۶۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۰۶۰۷ به طرفيت شهرداري مشكين دشت مبني بر ابطال مصوبات شوراي شهر مشكين دشت در خصوص ابطال دريافت عوارض پس از كميسيون ماده ۱۰۰ موارد زير به استحضار مي‌رساند:
۱ـ شاكي داراي سمت مشخصي در پرونده مطروحه نبوده و در مدارك ارائه شده نيز مشخص نيست تحت چه عنوان عليه شوراي شهر طرح دعوي نموده است و مداركي تحت عنوان اصيل و يا وكيل موجود نمي‌باشد كه اين خود مي‌تواند دليلي بر عدم وجود سمت براي شاكي و در دعواي مطروحه باشد كه بدواً و قبل از ورود در ماهيت دعوي تقاضاي رسيدگي به اين ايراد شكلي و در دعوي از آن مقام استدعا دارد.
۲ـ عوارض مورد ادعاي شاكي با توجه به مصوبه شوراي اسلامي شهر مشكين دشت وضع گرديده و شهرداري صرفاً در راستاي اجراي مصوبه شورا اقدام مي‌نمايد. لذا با توجه به اينكه درخواست ابطال مصوبات شورا نيز در صلاحيت ذاتي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي‌باشد بدواً و قبل از رسيدگي ماهوي به موضوع تقاضاي رد دعوي به لحاظ ذكر شده با توجه به ايراد شكلي موجود را از رياست شعبه ۳۱ تقاضا دارد.
۳ـ با توجه به مصوبه ذكر شده شهرداري مكلف گرديده در خصوص ساختمانهايي كه به دليل احداث بناي مازاد بر تراكم يا تغيير نوع استفاده از بنا در كميسيونهاي ماده ۱۰۰ مطرح گرديده است در صورت صدور رأي قطعي مبني بر ابقاء بنا علاوه بر جريمه كميسيون ماده ۱۰۰ عوارض متعلقه را اعم از زيربنا، پذيره، اضافه تراكم و تغيير كاربري حسب مورد نسبت به بناي خلاف دريافت نمايد به موجب ماده ۲۹ آيين‌نامه مالي شهرداري كه در اين خصوص بيان مي‌دارد به شش طبقه به شرح ذيل تقسيم مي‌شود: درآمدهاي ناشي از عوارض عمومي مستمر، درآمدهاي ناشي از عوارض اختصاصي و... كه اين موضوع شامل بند دوم مي‌گردد، لذا عوارض وجوهي هستند جزء منابع درآمد شهرداريها كه وضع آن طبق بند ۲۶ ماده ۵۵ قانون شهرداريها بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور مصوب سال ۱۳۷۵ بنا به پيشنهاد شهرداري و با تصويب شوراي اسلامي شهر صورت مي‌گيرد و بر حسب مورد طبق ضوابط مقرر در مصوبه و دستورالعمل مربوطه عوارض مصوبه رأساً توسط شهرداري محاسبه مطالبه و وصول مي‌گردد لذا عوارض موضوع مصوبات مورد اعتراض كاملاً منطبق بر اصول و مباني قانوني مي‌باشد. همچنين به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران يكي از وظايف شوراهاي اسلامي را تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي‌شود دانسته است. همچنين ماده ۷۷ قانون مارالذكر نيز بيان مي‌دارد: شوراهاي اسلامي شهر و دهستان مي‌توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تأمين بخشي از هزينه‌هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر و روستا طبق آيين‌نامه مصوب هيأت وزيران اقدام نمايند. همچنين به استحضار مي‌رساند پرونده مورد ادعاي شاكي در محدوده‌اي واقع گرديده كه مالك و مالكين هيچ‌گونه ضوابط شهرسازي را رعايت نكرده‌اند و همين امر باعث افزايش تراكم جمعيتي مازاد در يك محدوده جغرافيايي خاص شده است كه باعث كمبود سرانه‌هاي خدماتي از قبيل سرانه آموزشي، ورزشي، فضاي سبز... مي‌گردد كه شهرداري براي تأمين بخشي از هزينه‌هاي وارده ناشي از تخلفات برابر مجوز شوراي اسلامي شهر اقـدام بـه وصول عـوارض مصوب شده مي‌نمايد، لازم به ذكر است اين عوارض عموميت نداشته و تنها در مورد پرونده‌هايي است كه ملك داراي تخلف و مغاير با اصول شهرسازي و طرحهاي مصوب شهرداري بوده كه در كميسيون ماده ۱۰۰ و ديوان عدالت اداري مطرح شده است.
۴ـ طبق بند ۱ ماده ۲۹ آيين‌نامه مالي شهرداريها كه يكي از درآمدهاي شهرداري ناشي از عوارض عمومي و درآمدهاي مستمر بوده و بر اساس آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض به شوراي اسلامي شهر و... اجازه داده مي‌شود كه با رعايت ضوابط و ترتيبات عوارض وضع نمايد.
۵ ـ ماده ۱ آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر بخش شهرك موضوع قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ بيان مي‌دارد: شوراهاي شهر، بخش، شهرك مي‌توانند براي تأمين بخشي از هزينه‌هاي شهر، بخش و يا شهرك مربوط اعم از هزينه‌هاي خدماتي، اداري و عمراني با رعايت ضوابط و ترتيبات و يا سياستهاي موضوع اين آيين‌نامه عوارض وضع نمايند.
۶ ـ تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون ماليات بر ارزش افزوده بيان مي‌دارد شوراهاي اسلامي شهر و بخش جهت وضع هر يك از عوارض محلي جديد كه تكليف آنها در اين قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداكثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال براي اجرا در سال بعد تصويب و اعلام عمومي نموده كه اين قيد محرز مي‌نمايد. نهاد عوارض محلي كاملاً تبيين شده و مصوبات شوراي اسلامي شهر در اين خصوص كاملاً منطبق با موازين قانوني مي‌باشد.
۷ـ در موضوعي كاملاً مشابه طي دادنامه شماره ۷۸۶ ـ ۱۳۹۶/۸/۹ صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اخذ عوارض علاوه بر جرايم كميسيون ماده ۱۰۰ شهرداري مصوب شوراي اسلامي شهر كرج را قانوني تشخيص و در نهايت اعلام گرديده وضع عوارض قانوني علاوه بر جرايم ماده ۱۰۰ قانون شهرداري قابل ابطال تشخيص نمي‌گردد. همچنين علاوه بر موضوع ذكر شده به موجب رأي صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر ابطال تبصره ۳ بند ۱۰ عوارض ابقاي ساختمان سال ۱۳۹۵ مصوبه شوراي اسلامي شهر محمدشهر اعلام گرديده تبصره ۳ بند ۱۰ مصوبه مورد شكايت مبني بر تجديد اخذ عوارض قانوني بعد از جرايم كميسيون ماده ۱۰۰ مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات نبوده و به استناد مواد ۱۲ و ۱۴ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري شكايت رد شده است، لذا با توجه به موارد ذكر شده و نظر به اينكه در موارد مشابه نيز مصوبات شوراهاي اسلامي شهر كرج و محمدشهر خلاف قوانين موضوعه تشخيص داده نشده است تقاضاي رد شكايت مطروحه را از آن مقام استدعا دارد. »
در اجراي ماده ۸۴ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري پرونده به هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع مي‌شود و هيأت مذكور در خصوص خواسته شاكي، بند ۱۳ تعرفه عوارض شهرداري شهر مشكين دشت مبني بر عوارض ابقاي ساختمان به استثناء عوارض بيش از يك و نيم برابر از مصوبه شوراي اسلامي شهر مشكين دشت را مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني ندانسته است و به موجب دادنامه شماره ۲۵۷ـ ۱۳۹۷/۸/۲۰ رأي به رد شكايت شاكي صادر كرده است. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافته است.
رسيدگي به بند ۱۳ تعرفه عوارض شهرداري مشكين دشت به استثناء عوارض بيش از يك و نيم برابر از مصوبه شوراي اسلامي شهر مشكين دشت در دستور كار هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قرار گرفت.
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۱ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است.
رأي هيأت عمومي
طبق آراء هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص وضع عوارض براي بناهاي احداثي ابقاء شده در كميسيون ماده ۱۰۰ قانون شهرداري ، فقط عوارض صدور پروانه ساخت مثل ساير شهروندان علاوه بر جرائم مندرج در آراء كميسيونها مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص داده نشده است. لكن علاوه بر آن مثل يك و نيم برابر يا دو يا چند برابر از جمله عوارض مضاعف محسوب و فاقد وجاهت قانوني و برخلاف آراء هيأت عمومي از جمله رأي شماره ۷۸۶ ـ ۱۳۹۶/۸/۹ است و عوارض ابقاي ساختمان از بخش (ب) بند ۱۳ تعرفه عوارض شهرداري مشكين دشت از مصوبه شوراي اسلامي شهر مشكين دشت مبني بر وضع عوارض بيش از عوارض قانوني (سه برابر) در حد دو برابر آن مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدكاظم بهرامي
