شماره هـ/۱۴۲۳/۹۵ ۱۳۹۶/۱۰/۶
بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه ۸۸۵ مورخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ با موضوع:
«ابطال بند ۸ مصوبه يكصد و هشتاد و چهارمين جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شوراي اسلامي شهر كرج.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد.
مديركل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: ۱۳۹۶/۹/۱۴ شماره دادنامه: ۸۸۵ كلاسه پرونده: ۱۴۲۳/۹۵ مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: سازمان بازرسي كل كشور
موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند ۸ مصوبه يكصد و هشتاد و چهارمين جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شوراي اسلامي شهر كرج
گردش كار: سرپرست معاونت حقوقي و نظارت همگاني و رئيس كميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره ۱۸۸۹۸۴ ـ ۱۳۹۵/۹/۱۳ اعلام كرده است كه:
«حضرت حجت الاسلام والمسلمين جناب آقاي بهرامي
رياست محترم ديوان عدالت اداري
سلام عليكم
احتراماً مصوبه يكصد و هشتاد و چهارمين جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ به شوراي اسلامي شهر كرج از جهت انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت:
الف ـ شهرداري كرج به موجب لايحه شماره ۸۶/۹۳۰۲۰/ش ـ ۱۳۹۴/۷/۲۰ به شوراي اسلامي شهر كرج در خصوص وصول مطالبات شهرداري، پيشنهاد نموده است: « ... در سالهاي اخير به جهت ركود صنعت ساختمان و تأثير به سزاي اين امر در توان مالي مؤديان در امر دريافت مجوز ساخت و پرداخت ديون خود به شهرداري و توانمندسازي مؤديان و به حركت درآوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگيري از برگشت چكها و دريافت به موقع مطالبات و بهره برداري به موقع از پروژه هاي عمراني و خدمات رساني بهتر به شهروندان اين شهرداري در نظر دارد همانند ساير شهرداري ها از جمله تهران و تبريز تفاهم نامه اي را با بانك شهر به شرح پيوست منعقد نمايد. كه در اين روش كليه مؤدياني كه به شهرداري بدهكار مي باشند و توان پرداخت بدهي خود را ندارند و با قيد مبلغ و مدت بازپرداخت به بانك معرفي و بانك با كسر مبلغ ۲۳ درصد، ميزان ۷۷ درصد از مبلغ اعلامي را نقداً به حساب شهرداري واريز نمايد كه با اين اقدام شهرداري به موقع به مطالبات خود رسيده و دچار خسارت ناشي از تورم آتي و مشكلات بعدي چكهاي برگشتي نخواهدشد. لازم به ذكر است در صورت وجود توان مالي در مؤديان مي توانند رأساً نسبت به پرداخت اقدام و از اين تخفيف استفاده نمايند. خواهشمند است به صورت دو فوريتي مطرح و تصميم گيري گردد.»
در ادامه متن لايحه نيز قيد شده: «به شهرداري كرج اجازه داده مي شود به جهت جلوگيري از انباشت بدهي مؤديان و چكهاي برگشتي و به منظور توانمند سازي مؤديان و به حركت درآوردن چرخه ساخت و ساز و بهره برداري به موقع از پروژه هاي عمراني و خدمات رساني هر چه بهتر به شهروندان، مؤديان بدهكاري كه توان پرداخت يكجا بدهي خود را به شهرداري ندارند و درخواست تقسيط مي نمايند را به بانك شهر معرفي و در صورت پرداخت يكجا بدهي مؤدي از طريق بانك با كسر ۲۳% از كل بدهي مؤدي ۷۷% آن را به صورت نقدي و يكجا به حساب شهرداري واريز نمايند. ضمناً تاريخ انقضاء اين مصوبه از تاريخ ابلاغ تا پايان سال ۱۳۹۵ مي باشد.» متن فوق حاوي نكات زير است:
۱ـ انعـقاد تفاهم نامه با بانك شـهر و پرداخت مطالبات مـؤديان توسط بانك با كسـر مبلغ ۲۳% از اصل بدهـي و احتسـاب كل آنها به عنوان مطالبـات به حساب مودي.
۲ـ در صورت وجود توان مالي در مؤديان و پرداخت بدهي استفاده از ۲۳% تخفيف براساس مصوبه فوق، بخشودگي چه از محل تسهيلات بانك شهر و چه از محل پرداختهاي تعدادي مؤديان به شهرداري شامل:
الف ـ جرايم ب ـ عوارض
گفتني است بر اساس آمار ارائه شده از كميسيون ماده صد ميزان آراء اجرا نشده جريمه (جريمه و مختلط) به تعداد حدود ۴۸۰۰ رأي و به مبلغ بيش از ۷۳۰۰ ميليارد ريال مي باشد.
ب ـ پس از طرح موضوع در يكصد و هشتاد و چهارمين جلسه رسمي شوراي اسلامي شهر كرج مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱، ابتدا با دو فوريت پيشنهاد، سپس متن لايحه شهرداري با اكثريت آراء طي بند ۸ صورتجلسه به تصويب رسيده است.
ج ـ با عنايت به ارسال مصوبه به فرمانداري براي تطبيق آن با قوانين و مقررات به دليل عدم اعلام نظر در موعد مقرر قانوني، مصوبه مذكور طي شماره ۴/۴۲/۹۴/۴۸۳۹ ـ ۱۳۹۴/۸/۹ به شهرداري كرج براي اجرا ابلاغ مي شود.
د ـ در خصوص مصوبه مذكور:
اولاً: براي پرداختهاي نقدي جرايم كميسيون ماده صد قانون شهرداري ها، بخشودگي تعيين گرديده است.
ثانياً: جرايم كميسيون ماده (۱۰۰) ناشي از تخلفات ساختماني بوده و نوعي مجازات تلقي مي شود و طبق نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه به شماره ۷/۵۵۲۷ ـ ۱۳۷۴/۹/۲۶: «اعمال مقررات مربوط به تخفيف مجازات خاص دادگاهها و مجازاتها است...» و كميسيون ماده صد نيز يك مرجع شبه قضايي محسوب مي شود و آراء صادره آن كه به عنوان جريمه به متخلفين تعلق گرفته، بر اساس نرخهاي تعيين شده در قانون مذكور (با توجه به ارزش معاملاتي و...) تعريف گرديده، لذا توسط شوراي شهر قابليت تخفيف به عنوان بخشودگي ندارد.
ثالثاً: به استناد ماده (۷۶) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران كه وظايف شوراي اسلامي شهر احصاء شده، اشاره اي به تجويز بخشودگي بخشي از جرايم ماده (۱۰۰) و يا اخذ بهره بانكي ناشي از تقسيط جرايم ديركرد كميسيون ماده صد قانون شهرداري ها نشده است و در مصوبه مذكور قيد گرديده در صورت پرداخت يك جا و نقدي مطالبات با اقدام از طريق بانك شهر به صورت تسهيلات، ۲۳% درصد كل بدهي بخشوده مي شود. لذا تعيين، تصويب و اخذ هرگونه مبلغي تحت هر عنوان و يا كاهش و افزايش جرايم نيز از جمله بخشودگي مستلزم وضع قانون توسط مبادي ذي ربط مي باشد و در اين خصوص نيز قانوني توسط مقنن وضع نشده است و شوراها تنها اختيار تصويب لوايح برقراري عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن را بر عهده دارند وجرايم ماده ۱۰۰ جزء عوارض شهر محسوب نمي شود. ضمن آن كه در اين قبيل موارد بر اساس ماده ۹ آيين نامه اجرايي وضع عوارض مصوب ۱۳۷۸/۷/۷ هيأت وزيران «شورا مي تواند در هنگام وضع عوارض جديد يا در زمان مقتضي نسبت به موارد معافيت، كاهش تخفيف و لغو عوارض كه تصويب نموده اند باتوجه به سياستهاي مقرر در اين آيين نامه اتخاذ تصميم نمايند.»
لذا بند ۸ مصوبه يكصد و هشتاد و چهارمين جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شوراي اسلامي شهر كرج راجع به بخشودگي ۲۳% از اصل جرايم كميسيون ماده صد در قبال پراخت نقدي و به صورت تسهيلات توسط بانك شهر برخلاف قانون و خارج از حدود و اختيارات شوراي اسلامي شهر مزبور مي باشد. از اين رو ضمن درخواست صدور دستور موقت، ابطال مصوبه مورد اشاره مورد تقاضاست. موجب امتنان است از نتيجه تصميم متخذه اين سازمان را مطلع فرمايند.»
متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زير است:
«۸ ـ لايحه شهرداري به شماره ۸۶/۹۳۲۰/ش ـ ۱۳۹۴/۷/۲۰ به شرح ذيل: «همان گونه كه مستحضريد در سالهاي اخير به جهت ركود صنعت ساختمان و تأثير بسزاي اين امر در توان مالي مؤديان در امر دريافت مجوز ساخت و پرداخت ديون خود به شهرداري و توانمندسازي مؤديان و به حركت در آوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگيري از برگشت چكها و دريافت به موقع مطالبات و بهره برداري به موقع از پروژه هاي عمراني و خدمات رساني بهتر به شهروندان اين شهرداري در نظر دارد همانند ساير شهرداري ها از جمله تهران و تبريز تفاهم نامه اي را با بانك شهر به شرح پيوست منعقد نمايد كه در اين روش كليه مؤدياني كه به شهرداري بدهكار مي باشند و توان پرداخت بدهي خود را ندارند و با قيد مبلغ و مدت بازپرداخت به بانك معرفي و بانك با كسر مبلغ ۲۳ درصد، ميزان ۷۷ درصد از مبلغ اعلامي به رديف بودجه نهر سياه جوي در سال ۱۳۹۴ مدنظر قرار گرفته و مابقي در بودجه سالهاي آتي پادار و موارد به صورت دو فوريت در جلسه علني شورا مطرح و نتيجه جهت انجام اقدامات لازم به شهرداري ابلاغ گردد. متن لايحه: به شهرداري كرج اجازه داده مي شود مطابق تبصره ۲۴ بودجه و برآورد كل به مبلغ ۲۴۵/۱۶۴/۵۴۴/۲۹۸ ريال جهت ساماندهي و تكميل لوله گذاري، آبراهه سياه جوي كه تا سقف مبلغ بيست و هشت ميليارد ريال در رديف بودجه به شماره ۳۰۲۰۱۰۹۴۰۱ و كاهش مبلغ هشت ميليارد ريال از رديف بودجه ۳۰۲۰۱۰۹۴۰۶ و افزايش آن در رديف بودجه نهر سياه جوي در سال ۱۳۹۴ و الباقي را در بودجه سالهاي آتي پادار و اقدامات لازم جهت انجام عمليات اجرايي را معمول نمايد.» مـطرح و ابتدا دو فوريـت سپس اصل لايحه با اكثريت آراء حاضرين به تصويب رسيد.»
در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر كرج به موجب لايحه شماره ۴/۳۰/۹۶/۲۵۹۹ ـ ۱۳۹۶/۵/۲۸ توضيح داده است كه:
«مدير دفتر محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
موضوع: لايحه دفاعيه در خصوص شكايت سازمان بازرسي كل كشور
سلام عليكم
احتراماً، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ ۱۳۹۵/۱۲/۱۷ در پرونده كلاسه بايگاني ۱۴۲۳/۹۵ به شماره پرونده ۹۵۰۹۹۸۰۹۰۸۵۰۱۳۶۶ در ارتباط با شكايت سازمان بازرسي كل كشور مبني بر نقص بند ۸ مصوبه يكصد و هشتاد و چهارمين جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ اين شورا در خصوص اعطاء تخفيف ۲۳ درصد به پرداختهاي نقدي بدهي شهروندان، پاسخ شكايت مطروحه را به شرح ذيل به استحضار مي رساند:
همان گونه كه استحضار داريد، شهرداري بيش از ۴۰۰ نوع خدمت به شهروندان ارائه مي دهد كه انجام حجم عظيم از فعاليتها به منابع درآمدي سنگيني وابسته است. گاهاً برخي از شهروندان به دلايل مختلف از پرداخت نقدي و به موقع حقوق شهرداري سرباز مي زنند. شهرداري كرج در طي سالهاي گذشته براي ايجاد انگيزه جهت پرداختهاي نقدي شهروندان و همچنين وصول مطالبات خود از مؤديان، تخفيفات و مشوقهايي در نظر گرفته است. در سال ۱۳۹۲ مصوبه اي از طريق اين شورا وضع كه حسب آن مؤدياني كه توان پرداخت بدهي خود را نداشته اند. با قيد مبلغ و مدت بازپرداخت به بانك شهر معرفي و بانك ۷۷ درصد از مبلغ اعلامي را نقداً به حساب شهرداري واريز و ۲۳ درصد از كل مبلغ نيز به بانك پرداخت كننده تسهيلات پرداخت مي گرديد و آن دسته از مؤدياني كه ديون خود را به طور يكجا و نقدي به حساب شهرداري واريز مي نمودند از ۲۳ درصد خوش حسابي بهره مند مي گرديدند و اين مصوبه نه تنها جرايم كميسيون ماده صد بلكه ديون ديگر را نيز شامل مي گرديد.
مصوبه مورد اعتراض از يك سو اهرمي براي كمك به رونق بخشيدن به ساخت و ساز شهري و خروج وضعيت ساختمان از ركود و از سويي انگيزه براي فعالان حوزه ساخت و ساز بوده و در واقع با اجراي آن نقدينگي به شهرداري تزريق تا اين نهاد خدمات رسان قادر به برنامه ريزي منسجم و توسعه عمران و آبادي شهر باشد. بديهي است اين تخفيفات نقدي چند سالي است در ساير شهرها به طور ثابت در حال اجرا مي باشد. شاكي در شرح شكايت خود اقدام اين شورا در تخفيف و بخشودگي جرايم و مطالبات شهرداري را خارج از اختيارات مصرح در قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران و همچنين قانون اساسي (اصل يكصد و پنجاه) تشخيص داده و تخلفات كميسيون ماده صد را نوعي مجازات تلقي كه قابليت تخفيف به عنوان بخشودگي را ندارد.
در پاسخ به موارد فوق اعلام مي دارد اولاً: وضع مجازاتهاي اسلامي هميشه در مقابل معصيت و گناه مي باشد در حالي كه تخلفات ساختماني فاقد اين امر مي باشد. ثانياً: اگر تخلفات ساختماني مجازات باشد با فوت متخلف مجازات نمودن ساير افراد خلاف عقل و مباني حقوقي مي باشد. ثالثاً: اگر تخلفات ساختماني ماهيت جزايي داشته باشد عائد خزانه دولت مي شود و در واقع به دولت تعلق مي گيرد نه به شهرداري كه به عنوان نهاد غيردولتي غيرانتفاعي مي باشد. رابعاً مجازات خود به خود به جرم مترتب است و اعمال آن نياز به درخواست ندارد در حالي كه مطابق ماده صد شهرداري مي تواند تخلفات ساختماني را در كميسيون ماده صد مطرح نمايد.
در بخش ديگري از ايراد سازمان بازرسي تصريح گرديده به استناد ماده ۷۶ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران اشاره اي به تجويز بخشودگي بخشي از جرايم ماده صد ننموده كه در اين خصوص لازم بـه ذكر است شـوراهاي اسلامي بـراي اداره امور شهـري و مديريـت شهـري به وجود آمده است بنابراين نمي توان اختيارات مقرر در قانون را در حد مر قانون تفسير نمود چرا كه اذن در شي اذن در لوازم آن نيز مي باشد. لذا زماني كه شوراي اسلامي به عنوان ركن تقنيني شهر در نظر گرفته شده و در ماده ۷۱ در رابطه با وظايف شوراي اسلامي موارد متعدد و متنوعي ذكر نموده كه بخش اعظم آن مواد كلي و سياستي مي باشد، نمي توان از اين حيث براي شورا محدوديتي قائل شد چنانچه در قانون رفع موانع توليد (ماده ۵۹) به شهرداري اجازه ارائه تخفيف در اين موارد را صادر كرده است در ادامه درخواست سازمان بازرسي كل كشور با پذيرش بند اول استدلال خويش مبني بر مجازات بودن جرائم ناشي از تخلفات موضوع ماده۱۰۰ شهرداري آن را از موارد عوارض شهري محسوب نمي كند لذا قبل از پاسخ بايد ماهيت عوارض شهري يا جريمه ناشي از تخلف مشخص شود بنابراين عوارض بخشي از درآمدهاي شهرداري را شامل مي شود كه به جهت ارائه خدمات و اعطاء مجوز دريافت مي كند و از آنجا كه يكي از درآمدهاي شهرداري از اعطاء پروانه ساختماني مي باشد لذا قانون در نظر گرفته است كه در صورتي مالك يا سازنده اي اقدام به اخذ مجوز ننموده مبلغي را از فرد متخلف وصول نمايد بنابراين با تشكيل پرونده در كميسيون ماده صد شهرداري به جاي اعطاي مجوز در مقابل مبلغي به دليل تخلف فرد و آثار ناشي از آن قانونگذار، اين قانون گريزي را منوط به پرداخت مبلغي مي نمايد و يا پرداخت آن مبلغ پروانه با رأي كميسيون ماده صد صادر مي شود. بنابراين اگر در احكام كميسيون ماده صد شهرداري يك هزينه عوارض و اعطاي مجوز گرفته شود و علاوه بر آن مبلغي را به عنوان جريمه لحاظ نمايد از تعريف عوارض خارج نمي شود همچنين بند ۸ مصوبه ۱۸۴ جلسه مورخ ۱۳۹۴/۷/۲۱ شوراي اسلامي شهر براي يك سال قابليت اجرا داشته و با يك سال ملغي اثر گرديده و بنابراين وجهي براي رسيدگي ديوان وجود ندارد.
اعطاء تخفيف در صورت پرداخت نقدي در ماده ۵۹ قانون رفع موانع توليد و رقابت پذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب ۱۳۹۴/۲/۱ براي شهرداري ها پيش بيني شده است لذا بر اساس اين قانون و با اخذ مجوز از شوراي اسلامي شهر، پرداختهاي نقدي شامل درصد تخفيف شده است و ادعاي مغايرت مصوبه با اصول قانون اساسي و خروج آن از اختيارات شوراي شهر بلاوجه مي باشد. همچنين امعان نظر بر مطالب معروض بند ۸ مصوبه ۱۸۴ شوراي اسلامي شهر در اجراي وظايف خود بوده و اين امر تخلفي صورت نگرفته است. لذا صدور حكم شايسته مزيد امتنان خواهد بود.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۳۹۶/۹/۱۴ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است.
رأي هيأت عمومي
مطابق تبصره هاي ۲، ۳، ۴ و ۵ ماده صد قانون شهرداري، ضمانت اجراي جريمه تعييني در كميسيون ماده صد مشخص شده و به موجب ماده ۷۷ قانون شهرداري، نحوه وصول عوارض در صورت عدم پرداخت مؤدي از طريق اجراي ثبت پيش بيني شده است و در صورت تقسيط و عدم پرداخت وجه چكها، قانونگذار در قانون صدور چك نحوه وصول آن را مشخص كرده است. از طرفي طبق تبصره ۳ ماده ۵ قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب سال ۱۳۸۷، تخفيف در عوارض شهرداري لغو شده است. با توجه به مراتب بند ۸ مصوبه يكصد و هشتاد و چهارمين جلسه شوراي اسلامي شهر كرج، مغاير قانون است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي شود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدكاظم بهرامي
