شماره هـ/283/95 1396/8/30
بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 748 مورخ 1396/8/9 با موضوع:
«ابطال بند 10 و تبصره‌هاي 1 و 2 آن از دفترچه تعرفه عوارض شهرداري محمد شهر كرج در سال 1395 مبني بر وضع عوارض صدور پروانه براي بناهاي احداث شده» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ : 1396/8/9 شماره دادنامه: 748 كلاسه پرونده : 283/95
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي : آقاي اميد محمدي
موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند 10 و تبصره‌هاي 1 و 2 آن از دفترچه تعرفه عوارض شهرداري محمدشهر كرج سال 1395
گردش كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 10 و تبصره‌هاي 1 و 2 آن از دفترچه تعرفه عوارض شهرداري محمدشهر كرج سال 1395 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه:
« رياست محترم ديوان عدالت اداري
با سلام
احتراماً، اينجانب اميد محمدي در خصوص مصوبه شوراي شهر محمدشهر كرج راجع به عوارض ابقاي ساختمان به علت خروج شورا از حدود اختيارات خود و تصويب مقرره برخلاف مفاد قانوني درخواست ابطال مصوبه مذكور را به شرح ذيل به استحضار آن عالي مقام معروض مي‌دارم:
بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض:
شوراي اسلامي شهر محمدشهر كرج طي مصوبه‌اي مبادرت به تصويب مقرره‌اي نموده كه طي مبالغي تحت عنوان «عوارض ابقاي ساختمان» از شهروندان اخذ مي‌نمايد. متن مصوبه شوراي اسلامي شهر محمدشهر كرج مندرج در بند 10 دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1395 شهرداري محمدشهر كرج به شرح ذيل است:
«10ـ عوارض ابقاي ساختمان: در خصوص بناهاي مسكوني غيرمجاز احداث شده قبل از تأسيس شهرداري در صورتي كه وضعيت فعلي ساختمان با بناهاي موجود در نقشه هوايي زمان تأسيس شهرداري تطبيق داشته باشد و قابل طرح در كميسيون ماده 100 نباشد، بدون ارجاع پرونده به كميسيون ماده 100 بناي فوق مجاز تلقي شده و صرفاً عوارض صدور پروانه معادل 44% عوارض روز (زمان رسيدگي) و براي بناهاي تجاري قبل از تأسيس شهرداري كه داراي پروانه بوده‌اند براي متراژ مازاد بر پروانه 100% عوارض روز (زمان رسيدگي) به شرح بناهاي مربوط به اين تعرفه، وصول و پايان كار يا عدم خلاف صادر خواهد شد.
تبصره3: كليه بناهاي احداثي بعد از تأسيس شهرداري كه در كميسيون ماده 100 رأي جريمه براي آنها صادر شده باشد، عوارض به نرخ روز محاسبه و اخذ مي‌گردد. لازم به ذكر است آيتم مازاد بر تراكم چنانچه به صورت نقد پرداخت گردد 50% و اگر تقسيط گردد 40% محاسبه خواهد شد.
با عنايت به دلايل و مستندات ذيل مصوبه مذكور مغاير با ضوابط و قوانين و مقررات است:
بخش دوم: مغايرت مصوبه با قوانين و خروج از اختيارات (مواد قانوني كه ادعاي مغايرت مصوبه با آن شده و دلايل و جهات اعتراض از حيث مغايرت مصوبه با قوانين و خروج از اختيارات مرجع تصويب‌كننده): در خصوص صدر بند 10 با عنوان عوارض ابقاي ساختمان لازم به توضيح است كه به دليل قاعده ذيل تعيين عوارض ابقاي ساختمان خلاف قانون (ماده 4 قانون مدني) است:
عدم تسري عوارض تعيين شده نسبت به قبل از مصوبه (عطف بماسبق نشدن عوارض):
ماده 4 قانون مدني به عنوان يك اصل كلي حقوقي اثر قانون را نسبت به آتيه مي‌داند و قانون را نسبت به ماقبل آن موثر نمي‌داند. اما شوراي محمدشهر در مصوبه فوق اين اصل مسلم و بديهي را رعايت نكرده است. نمونه هايي از عدم رعايت اين قاعده در مصوبات شوراها كه موجب ابطال مصوبه آنها از سوي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري گرديده است وجود دارد.
مغايرت تبصره 3 مصوبه با ماده 100 قانون شهرداري:
قانونگذار به شرح ماده 100 قانون شهرداري و تبصره‌هاي آن انواع تخلفات ساختماني از جمله عدم رعايت اصول شهرسازي يا فني يا بهداشتي يا اضافه بنا زائد بر مساحت زيربناي مندرج در پروانه ساختماني اعم از مسكوني، تجاري، صنعتي و اداري را تبيين و مشخص نموده و تعيين تكليف تخلفات ساختماني اعم از تخريب، تعطيل و اعاده به وضع مجاز و يا تعيين جريمه را در صلاحيت كميسيونهاي مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضيح اينكه با عنايت به اينكه قانونگذار در زمينه مرجع و كيفيت احتساب جرايم تخلفات ساختماني و وصول آنها درماده 100 قانون شهرداريها تعيين تكليف نموده، بنابراين مفاد مصوبه شوراي اسلامي محمدشهر كرج كه متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض ابقاي ساختمان پس از رأي كميسيون ماده 100، علاوه بر جرايم تخلفات ساختماني مي‌باشد، خارج از حدود اختيارات قانوني شوراي شهر مي‌باشد. توضيح اينكه ماده 100 قانون شهرداري و تبصره‌هاي آن (تبصره‌هاي 2 و 3) حكم بناهاي مازاد بر تراكم و ساير موارد را از لحاظ نحوه رسيدگي، تعيين جريمه، ميزان و نحوه وصول آن معين كرده است. به صراحت تبصره‌هاي 1، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصميم توسط كميسيون موضوع تبصره يك آن ماده، شهرداري مكلف به وصول جريمه بر اساس نظر كميسيون مي‌باشد. ليكن شوراي شهر محمدشهر كرج بدون وجود اختيار قانوني اقدام به صدور مصوبه فوق‌الذكر نموده و در آن علاوه بر جريمه‌هاي كميسيون ماده 100، دريافت عوارض متعلقه، نسبت به بناي خلاف به عنوان عوارض ابقاي ساختمان را نيز مقرر كرده است. اين در حالي است كه در مانحن‌فيه، قانون شهرداري، صريحاً شهرداري را مكلف به وصول جريمه بر اساس نظر كميسيون ماده 100 نموده است و مجوز دريافت وجوه ديگري را قانوناً نداده است. بر اين اساس مصوبه فوق‌الذكر فاقد وجهه قانوني و خارج از حيطه اختيارات بوده و عدول شوراي شهر محمدشهر از موازين قانوني مي‌باشد.
با عنايت به مطالب فوق اخذ وجوه مذكور برخلاف ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مصوب 1389 نيز مي‌باشد. در اين قانون دريافت هرگونه وجه، كالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط نهادهاي عمومي غيردولتي غيراز مواردي كه در مقررات قانوني مربوط معين شده يا مي‌شود ممنوع شده است و از آنجا كه اخذ وجوهي به عنوان «عوارض ابقاي ساختمان»، خلاف قانون شهرداريها دانسته شده لذا هيچ توجيهي براي اخذ اين وجوه پذيرفته نيست. بنا به مراتب و نظر به اينكه مصوبه شوراي اسلامي شهر محمدشهر كرج در خصوص عوارض ابقاي ساختمان، با ماده 4 قانون مدني و ماده 100 قانون شهرداريها مغايرت دارد وضع عوارض توسط شوراي اسلامي مذكور در تجويز اخذ عوارض مذكور خلاف قانـون و خارج از حدود اختـيارات آن شورا مي‌باشـد، لذا مستنـداً به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون ديوان عدالت اداري سال 1392 استدعاي ابطال مصوبه شوراي اسلامي محمدشهر كرج و تعرفه مربوطه از دفترچه عوارض شهرداري محمدشهر كرج و جلوگيري از اخذ عوارض غيرقانوني شهرداري مربوطه را از زمان تصويب و خارج از نوبت دارم. »
متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است:
«10ـ عوارض ابقاي ساختمان
در خصوص بناهاي مسكوني غيرمجاز احداث شده قبل از تأسيس شهرداري در صورتي كه وضعيت فعلي ساختمان با بناهاي موجود در نقشه هوايي زمان تأسيس شهرداري تطبيق داشته باشد و قابل طرح در كميسيون ماده 100 نباشد، بدون ارجاع پرونده به كميسيون ماده 100 بناي فوق مجاز تلقي شده و صرفاً عوارض صدور پروانه معادل 44% عوارض روز (زمان رسيدگي) و براي بناهاي تجاري قبل از تأسيس شهرداري كه به صورت غيرمجاز ساخته شده‌اند 100% عوارض روز (زمان رسيدگي) و براي بناهاي تجاري قبل از تأسيس شهرداري كه داراي پروانه بوده‌اند براي متراژ مازاد بر پروانه 100% عوارض روز (زمان رسيدگي) به شرح بناهاي مربوط به اين تعرفه، وصول و پايان كار يا عدم خلاف صادر خواهد شد.
تبصره1: بناهاي احداثي قبل از تأسيس شهرداري به بناهايي اطلاق مي‌شود كه داراي قبض برق قديمي قبل از تأسيس شهرداري بوده و يا توسط كارشناس رسمي داددگستري تعيين قدمت شده باشد.
تبصره2: بناهاي ابقاء شده در كميسيون ماده 100 قانون شهرداريها به شرح ذيل مشمول پرداخت عوارض مي‌شوند:
الف: كليه بناهاي احداثي قبل از تأسيس شهرداري كه در كميسيون ماده 100 رأي جريمه براي آنها صادر شده باشد در كاربري مربوطه علاوه بر جرايم، معادل 55% كليه عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه به روز محاسبه و اخذ مي‌گردد.
ب: در كاربري غيرمربوط علاوه بر جرائم، معادل يك برابر كليه عوارض احداث بنا مشابه عوارض صدور پروانه به روز محاسبه و اخذ مي‌گردد. »
در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر محمدشهر به موجب لايحه شماره 2/1153ـ 1395/7/14 توضيح داده است كه:
« رياست محترم هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
سلام عليكم
احتراماً، در خصوص كلاسه پرونده شماره 283/95 موضوع شكايت آقاي اميد محمدي به خواسته ابطال عوارض بر ابقاي ساختمان مقيد در بند ج از بند 10 دفترچه تعرفه عوارض سال 1395 شهرداري محمدشهر و در مقام پاسخ به دعواي مطروحه و در جهت تنوير مستحضر مي‌دارد:
اولاً: همان گونه كه اعضاي عالي قدر هيأت عمومي بدان وقوف كامل دارند حسب وظايف و اختيارات مصرحه در بند 16 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران 1375/3/1 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن، شوراهاي اسلامي شهر مجاز به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي پايدار به منظور تأمين بخشي از هزينه‌هاي خدماتي و عمراني مورد نياز مي‌باشند و به حكم مقرر در تبصره 1 ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوه مصوب 1387 تكليف به امر گرديده مضاف بر اينكه بر اساس قانون تجميع عوارض مصوب 1381 و آيين‌نامه اجرايي نحوه وصول و وضع عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرك موضوع قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 وضع عوارض جديد و يا افزايش نرخ هر يك از عوارض محلي با رعايت شرايط و تشريفات قانوني مربوطه پيش‌بيني شده است.
ثانياً: مستنبط از بند ذيل ماده 100 قانون شهرداريها مالكين املاك و اراضي قبل از احداث ساختمان مكلف به اخذ پروانه ساختماني بوده و مطابق بند 24 ماده 55 قانون شهرداريها، شهرداري مكلف به صدور پروانه ساختماني وفق ضوابط طرحهاي هادي و جامع ابلاغي و با اخذ عوارضات متعلقه قانوني مصوب شوراهاي اسلامي شهر مي‌باشد، لذا در صورت تفريط مالكين در اخذ پروانه ساختماني يا مغايرت بناهاي احداثي با پروانه ساختماني كليه تخلفات ساختماني مشمول تباصر ذيل ماده 100 قانون شهرداريها و نتيجتاً ملزم به پرداخت جرايم قانوني كميسيون ماده 100 خواهد بود لذا اخذ جرايم امري عليحده است كه مانع از وصول عوارض قانوني كه مالكين در زمان اخذ پروانه ساختماني مي‌بايست پرداخت نمايند نبوده و نمي‌باشد.
رأي شماره 587ـ 1383/11/25 آن هيأت كه در مقام قانون انشاء گرديده دلالت بـر تمايز جرايم از عـوارض داشته و عوارض را حقوق ديواني قلمداد نموده و وصول آن را قانوني دانسته است بر اين اساس عوارض تبيين شده در تبصره 3 بند 10 دفترچه تعرفه عوارض به عنوان عوارض ابقاي ساختمان فاقد ايراد قانوني بوده و در حوزه و حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر مصوب گرديده است.
ثالثاً: همان طور كه قضات مستحضرند قانونگذار، قبل از تأسيس شهرداريها، توليت و مديريت روستاها و نظارت بر ساخت و سازها در روستاها را به دهداريهاي تحت نظارت بخشداري مركزي محول نموده است، لذا مالكين و متقاضيان احداث ساختمان مكلف بوده‌اند قبل از احداث بنا مبادرت به اخذ پروانه از مراجع نامبرده شده نمايند، لذا با عنايت به عدم صلاحيت كميسيون ماده 100 در رسيدگي به تخلفات مزبور و در راستاي عمل به تبصره 8 ذيل ماده 100 قانون شهرداريها، مبادرت به اخذ عوارض مقرره مطابق تبصره 2 بند 10 دفترچه عوارض گرديده است و اين امر برخلاف ادعاي شاكي با استناد به ماده 4 قانون مدني و در راستاي قبول معافيت ساختمانهاي احداثي قبل از تأسيس شهرداري از ارجاع و طرح در كميسيونهاي ماده 100 وتعيين جريمه براي آنها صورت گرفته است و تعيين عوارض به نرخ روز يك رويه اداري و عرف محسوب مي‌گردد كه از سوي آن مرجع نيز به دفعات مورد تأييد واقع شده است. افزون بر آن لحاظ ضريب تعديل (44% عوارض روز) جهت بناهاي مسكوني غيرمجاز احداث شده قبل از تأسيس شهرداري نيز در باب مساعدت و ملحوظ نظر داشتن شرايط اقتصادي ساكنين شهري محسوب مي‌گردد.
رابعاً: استناد شاكي به تبصره 3 ذيل ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه ناظر به مواردي است كه دستگاه اجرايي مبادرت به اخذ وجهي بدون اذن قانونگذار يا افزون بر آن نمايد در حالي كه مصوبات اين شورا با رعايت موازين قانوني و در راستاي تبصره 1 ذيل ماده 50 قانون ماليات بر ارزش افزوده و نيز به استناد بند 16 ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مي‌باشند. لذا با عنايت به مراتب معروض و بـا توجه بـه اينكه اقدامات شهرداري در ارائـه لوايح و مصوبات اين شورا در راستاي عمل به وظايف قانوني و انجام وظايف و تكاليف بر شمرده شده و قانوني صورت پذيرفته و هرگز نمي‌تواند از مصاديق اقدامات خلاف قانوني مورد اشاره در دادخواست تقديمي شاكي باشد لذا رد شكايت شاكي را استدعا دارد. »
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1396/8/9 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است.
رأي هيأت عمومي
با توجه به اينكه شهرداريها براي احداث ساختمان وفق مقررات بند 24 ماده 55 قانون شهرداري و ماده 100 همان قانون موظف به صدور پروانه ساختماني شده‌اند كه اين امر دلالت بر بعد از تأسيس شهرداري دارد و نظر به اينكه در بند10 مصوبه مورد شكايت و تبصره 1 و 2 براي ساختمانهايي كه قبل از تأسيس شهرداري احداث شده‌اند، عوارض احداث بنا پيش‌بيني شده است، همچنين عوارض احداث بنا براي زمينهايي است كه چندين سال از احداث آن گذشته است، بنابراين وضع عوارض صدور پروانه براي بناهاي احداث شده مغاير قانون است و مصوبه مورد شكايت به علت مغايرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدكاظم بهرامي
