رأي شماره ۷۳۹ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال بند الف ماده ۱۴ دستورالعمل تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۳ شهرداري‌هاي استان آذربايجان شرقي درخصوص عوارض ابقاي ساختمان
شماره هـ/۳۰۷/۹۵ ۱۳۹۶/۸/۲۷
بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه ۷۳۹ مورخ ۱۳۹۶/۸/۲ با موضوع:
«ابطال بند الف ماده ۱۴ دستورالعمل تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۳ شهرداري‌هاي استان آذربايجان شرقي درخصوص عوارض ابقاي ساختمان.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت‌عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه: ۱۳۹۶/۸/۲ شماره دادنامه: ۷۳۹ كلاسه پرونده: ۳۰۷/۹۵ مرجع رسيدگي: هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري. شاكي: آقايان: ۱ـ محمد كاوه ۲ـ خدايار مشهودي اسكويي.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده ۱۴ «دستورالعمل تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۳ شهرداري‌هاي استان آذربايجان شرقي» درخصوص عوارض ابقاي ساختمان
گردش كار: شاكيان به موجب دادخواستي با مضمون و محتوايي واحد ابطال ماده۱۴ «دستورالعمل تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۳ شهرداري‌هاي استان آذربايجان شرقي» درخصوص عوارض ابقاي ساختمان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده‌اند كه:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري
با اهداء سلام و تحيت، احتراماً شرح دادخواست تقديمي بدين شرح مي‌باشد كه ماده صد قانون شهرداري و تبصره‌هاي آن حكم بناهاي مازاد بر تراكم يا تغيير نوع استفاده از بنا يا بناهاي احداث شده مازاد بر پروانه ساختماني و بدون اخذ پروانه ساختماني را از لحاظ نحوه رسيدگي، تعيين جريمه، ميزان اوراق پيوستي تصديق نشده در اختيار اينجانبان نمي‌باشد و نحوه وصول آن را معين كرده‌است به صراحت تبصره‌هاي ۱، ۲، ۳ و ۴ ماده فوق‌الذكر بعد از اتخاذ تصميم تـوسط كميسيون موضوع تبصره ۱ آن ماده، شهرداري مكلف بـه وصول جريمه براساس نظر كميسيون مي‌باشد ليكن مديركل امور شهري و شوراهاي استان آذربايجان شرقي، بدون وجود اختيار قانوني با صدور دستورالعمل تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۳ شهرداري‌هاي استان آذربايجان شرقي به تبع سالهاي قبل در ماده ۱۴ دستورالعمل فوق عوارضي تحت عنوان عوارض ابقاي ساختمان وضع كرده‌است كه بر طبق آن شهرداري‌ها را مجاز نموده كه از كليه بناهايي كه بدون پروانه و يامازاد بر پروانه در محدوده يا حريم شهر احداث و از سوي كميسيون ماده صد ابقاء شوند مطابق آن عوارضي علاوه بر جريمه ماده صد تحت عنوان عوارض ابقاء اخذ نمايند. با توجه به اينكه ماده فوق‌الذكر مخالف صريح ماده صد قانون شهرداري و تبصره‌هاي آن و بند ۱ ماده ۳۵ قانون تشكيلات شوراي اسلامي مصوب ۱۳۸۱ بوده و اينكه هيچ وجهي از مردم نمي‌توان گرفت مگر به موجب قانون و در مانحن فيه قانون شهرداري صريحاً شهرداري را مكلف به وصول جريمه براساس نظريه كميسيون ماده صد كرده‌است. بنا به مراتب به نظر مي‌رسد ماده فوق‌الذكر فاقد وجهه قانوني و خارج از حيطه اختيارات قوه مجريه بوده و تمسك شهرداري اسكو به ماده فوق‌الذكر و اخذ عوارض ابقاء عدول از قانون بوده و باعث تضييع حقوق مردم مي‌گردد. لذا صدور حكم بر ابطال آن مورد تقاضا مي‌باشد در ضمن با توجه به اينكه اجراي ماده فوق‌الذكر موجب اجحاف در حقوق ملت بوده و مبالغ پرداختي از اين حيث به شهرداري غيرقابل برگشت بوده و در صورت قابل برگشت بودن نيازمند طي مراحل بسيار طولاني مي‌باشد لذا بدواً صدور دستور موقت بر توقف اجراي ماده ۱۴ دستورالعمل فوق‌الذكر مورد استدعاست.»
متن دستورالعمل در قسمت مورد اعتراض به قرار زير است:
«ماده۱۴: عوارض ابقاي ساختمان
كليه بناهايي كه بدون پروانه و يا مازاد بر پروانه در محدوده يا حريم شهر احداث و از سوي كميسيون ماده ۱۰۰ ابقاء شوند. مطابق عوارض محلي به شرح زير اقدام خواهدشد:
الف) در صورتي كه ساختماني در كاربري غيرمربوطه احداث و در طرح توسعه شهر، تراكم ان تعريف نشده باشد و علي رغم اعتراض شهرداري از طريق كميسيون ماده۱۰۰ ابقاء شود عوارض مازاد تراكم اين نوع ساختمانها در صورتي كه (طبق ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع...) از تاريخ ابلاغ طرح توسعه شهري ۵ سال سپري شده باشد مشابه تراكم قطعات همجوار در نظر گرفته خواهد شد. چنانچه قبل از انقضاي ۵ سال از ابلاغ طرح توسعه شهري، ساختماني بدون مجوز و در كاربري غيرمربوطه احداث و توسط كميسيون ماده ۱۰۰ ابقاء قطعي شوند كل زيربنا به غيراز پيلوت و زيرزمين (جهت استفاده پاركينگ) مشمول عوارض مازاد تراكم خواهد بود. ضمناً شهرداري مكلف است در زمان تفكيك آپارتمانها، كليه متعلقات هر واحد اعم از پاركينگ (توقفگاه) و انباري و.. را كه در نقشه‌هاي ساختمان براي هر واحد پيش‌بيني شده در صدور گواهي تفكيك و گواهي معامله قيد كند و صدور مجوز تفكيك آپارتمان بدون در نظر گرفتن پاركينگ (توقفگاه) مندرج در پروانه احداث به هر واحد ممنوع مي‌باشد.
تبصره: اين بند شامل باغات نيز خواهد شد.
ب) در محاسبه عوارض ابقاء، عوارض {زيربنا ـ پذيره ـ عوارض ارزش افزوده ناشي از بين بردن فضاي پاركينگ (توقفگاه) و استفاده ديگر از آن ـ مازاد بر تراكم ـ كسري مساحت عرصه نوع اعياني ابقاء شده «مثل باغ با استفاده مسكوني كه كسري مسكوني محاسبه خواهد شد» ـ پيش آمدگي در معابر عمومي ـ تفكيك عرصه ـ فضاي سبز و فرهنگ شهرنشيني ـ هزينه آتش نشاني} مبناي محاسبه خواهد بود. به غيراز اين رديف عوارض، بقيه عوارض در صورت شمول معادل ضريب و ضوابط صدور پروانه اقدام خواهدشد.
تبصره: در صورت دريافت عوارض ابقاء، عوارضي تحت عنوان صدور پروانه ساخت اخذ نخواهد شد.
ج) عوارض ابقاي اعياني در زمان مراجعه و مطالبه و صدور مفاصا حساب متقاضي براي واريز مطالبات شهرداري و اخذ گواهي مفاصا حساب محاسبه و اخذ خواهد شد.
د) به خاطر تشويق نماسازي در صورت نماسازي ساختمانهاي فاقد پروانه و رعايت ضوابط گذربندي مقرر در طرح توسعه شهري، عوارض ابقاء رديفهاي فوق با ۱۰% تعديل محاسبه و اخذ خواهد شد.
هـ) در صورت ابقاي اعياني، چنانچه ملك داراي اعياني فاقد فضاي باز مطابق ضوابط شهرسازي باشد عوارضي تحت عنوان كسري فضاي باز معادل p ۵۰ براي هر مترمربع كسري فضاي باز اخذ و صرفاً در توسعه فضاهاي عمومي استفاده خواهد شد.
و) هزينه آماده سازي علاوه بر عوارض اين ماده است.
عوارض ابقاي ساختمانها
| رديف | نوع كاربري | ضوابط | عوارض |
| 1 | كاربري مربوط | رعايت ضوابط شهرسازي، فني و بهداشتي | 5 /1 برابر عوارض صدور پروانه |
| 2 | كاربري مربوط | عدم رعايت ضوابط شهرسازي، فني و بهداشتي به ويژه تراكم مجاز | 2 برابر عوارض صدور پروانه |
| 3 | كاربري غيرمربوط | هر نوع اعياني | 3 برابر عوارض صدور پروانه |
| 4 | عوارض ابقاي ساختمانهاي تجاري با ضريب 5 /1 برابر (3 رديف فوق الذكر) اقدام |
عوارض ابقاي ساختمانهاي بدون توقفگاه با اعمال ضرايب بندهاي عوارض ابقاي ساختمانها:
| عوارض ابقاي ساختمانهاي غيرمجاز فاقد توقفگاه و تبديل توقفگاههاي مقرر در پروانه ساختماني به استفاده غير و ابقاء شده توسط كميسيون ماده 100 | (25 ×50 + p) 5000 ريال |
تبصره: شهرداري موظف است درآمد حاصل از عوارض ابقاي ساختمانهاي بدون توقفگاه را در حساب خاص و جداگانه‌اي كه افتتاح مي‌شود واريز و صرفاً به منظور احداث پاركينگ (توقفگاه) عمومي مطابق بودجه سالانه شهرداري هزينه نمايد. بديهي است هرگونه استفاده غيرو تحت هر شرايطي از وجوه اين ماده غيرقانوني مي‌باشد.»
در پاسخ به شكايت مذكور، شهردار اسكو به موجب لايحه شماره ۸۶۴۹ـ ۱۳۹۳/۱۱/۶ توضيح داده‌است كه:
«رياست محترم شعبه ۳۳ ديوان عدالت اداري
سلام عليكم
عطف بـه دادخواست آقايان محمد كاوه و خدايار مشهودي در پرونده كلاسه ۹۳۲۶۵۲ مبني بر ابطال ماده ۱۴ دستورالعمل عوارض محلي سال ۱۳۹۳ مطالب ذيل الذكر در جهت دفاع معروض و تقاضاي تدقيق در اظهارات ذيل الذكر مورد استدعاست:
قانونگذار در صدر ماده صد قانون شهرداري‌ها مالكين كليه اراضي واقع در محدوده و حريم شهرها را به اخذ پروانه قبل از اجراي هرگونه عمليات عمراني مكلف مي‌سازد و در تبصره‌هاي ماده مربوطه، شهرداري را مكلف به جلوگيري از ادامه عمليات و تنظيم و ارجاع پرونده به كميسيون ماده صد كرده‌است و اعضاي كميسيون را مكلف به انشاي رأي براساس نوع تخلف و به استناد تبصره‌هاي ماده مذكور نموده است. به عبارت ديگر قانونگذار در ماده صد قانون شهرداري‌ها به كليات و صرفاً به جرايم تخلف صورت گرفته پرداخته و درخصوص اخذ يا عدم اخذ عوارض و جزئيات مربوطه نپرداخته است.
اين در حالي است كه به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشكيلات و وظايف شوراي شهر مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحات بعدي آن و همچنين به استناد ماده۵۰ قانون ماليات بر ارزش افزوده تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تعيين نوع آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت ـ كه از سوي وزارت كشور اعلام مي‌شود ـ از جمله وظايف شوراي اسلامي شهر تعيين شده‌است.
بر همين اساس استانداريهاي سراسر كشور همه ساله اقدام به ارسال پيش نويس عوارض مربوطه نموده كه تعرفه مذكور پس از بررسي و ارائه پيشنهادات شهرداري و تصويب شورا و فرمانداري شهرستان ملاك عمل قرار مي‌گيرد. (مطابقت مندرجات مصوب شورا در تعرفه عوارض از طريق فرمانداري كنترل و تأييد مي‌گردد).
مطابق بندهاي ۱ و ۲ ماده ۲۹ آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها، عوارض از منابع درآمد شهرداري‌ها بوده كه اين وجوه به موجب مصوبات قانوني مربوطه نظير بند الف ماده ۴۳ قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت كه به تصويب رياست جمهوري رسيده و حسب مورد در مقاطع زماني گوناگون وضع و براساس شرايط و ضوابط مطروحه محاسبه تعيين و مطالبه مي‌گردد اما جريمه مطابق مواد ۲ تا ۵ ماده صد شهرداري‌ها و بعنوان ضمانت اجرايي قانون بوده كه براساس معيارهاي مقرر در ماده صد قانون شهرداري‌ها و از طرف كميسيون مربوطه پيش‌بيني و اجرا مي‌گردد. به بيان ديگر مرجع تعيين عوارض به استناد بند۱ ماده۳۵ قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور مصوب ۱۳۶۱/۹/۱، بند ۱۶ ماده۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي مصوب سال ۱۳۷۵ به عهده شوراي اسلامي شهر بوده اما مرجع تعيين جرايم كميسيون ماده صد مي‌باشد.
علاوه بر آن اتكا صرف به اخذ جرايم سبب تشويق متخلفان به ارتكاب تخلف ساختماني و گسترش بي رويه ساخت و ساز بدون نظارت ارگانهاي ذيصلاح خواهد شد و اين مغاير با منطق حقوقي و عدالت مي‌باشد چرا كه در اين صورت متخلفان بدون مراجعه به شهرداري بدون تهيه نقشه و بدون اعمال نظارت و پرداخت عوارض و حق بيمه اقدام به ساخت و ساز نموده و جرايم مربوطه را كه گاهاً كمتر از عوارض قانوني است پرداخت و گواهي عدم خلاف اخذ خواهند نمود و اين امر سبب توسعه و ترويج تخلفات خواهد بود. بر همين اساس و به استناد موارد قانوني فوق‌الذكر و رأي صادره هيأت‌عمومي ديوان در پرونده كلاسه ۴۳۹۱۸۱ كه پيوست به حضورتان ايفاد مي‌گردد. از محضر رياست شعبه ۳۳ آن ديوان تقاضاي بررسي موارد مطروحه و رد دادخواست تنظيم خواهان مورد استدعا مي‌باشد.»
مشاور استانداري آذربايجان شرقي و مديركل دفتر بازرسي مديريت عملكرد و امور حقوقي نيز به موجب لايحه شماره ۱۱/۱۲/۱۱۲۱۵۵ـ ۱۳۹۳/۱۱/۷ اعلام كرده‌است كه:
«رئيس شعبه ۳۳ ديوان عدالت اداري
سلام عليكم
احتراماً عطف به برگ ابلاغيه شماره بايگاني شعبه ۹۳۲۶۵۲ـ ۱۳۹۳/۹/۲۴ منضم به نسخه ثاني دادخواست آقايان صمد كاوه و خدايار مشهودي اسكويي به خواسته ابطال ماده ۱۴ دستورالعمل عوارض محلي سال ۱۳۹۳ شهرداري اسكويي در مورخ ۱۳۹۳/۱۰/۱۱ به دستگاه مشتكي عنه ابلاغ در فرجه قانوني مواردي را جهت تشحيذ ذهن مقام قضايي در مورد خواسته شاكي به حضور تقديم مي‌گردد.
اولاً: دعواي مطروحه شاكي به طرفيت استانداري آذربايجان شرقي به استناد بند پ ماده۵۳ قانون تشكيلات و آيين‌دادرسي ديوان عدالت اداري فاقد محمل قانوني و متوجه استانداري نيست. چرا كه تصويب تعرفه عوارض محلي و هزينه خدمات و جرايم شهرداري در اجراي ماده۷۷ (اصلاحي ۱۳۸/۷/۲۸) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و بند۲۶ ماده۵۵ و ماده۷۴ قانون شهرداري‌ها و تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون ماليات بر ارزش افزوده عوارض ابقاء ساختمان جزء صلاحيت و اختيارات قانوني شوراهاي اسلامي بوده كه با تصويب عوارض محلي با جري تشريفات قانوني و پس از تأييد فرماندار شهرستان، مصوبات به صورت قانون درآمده و شهرداري مكلف به رعايت مفاد آن مي‌باشد. لازم به توضيح است كه استانداري فقط يك فرم چاپي به صورت پيشنهادي و ارشادي مربوط به عوارض محلي جهت تصويب و تأييد مراجع ذيصلاح قانوني بدون هرگونه دخالت در تصويب و تأييد مفاد آن به كليه شهرداري‌هاي استان ارسال كرده‌است. لذا بنا به موارد معنونه و معروضه بالا رد دادخواست شاكي مورد استدعاست.»
در اجراي ماده ۸۴ قانون تشكيلات و آيين‌دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲، پرونده به هيأت تخصصي عمران، شهرسازي و اسناد ديوان عدالت اداري ارجاع مي‌شود. هيأت مذكور درخصوص خواسته شاكي مبني بر ابطال وضع عوارض مازاد تراكم ساختماني مندرج در بند «ب» ماده ۱۴ دستورالعمل تعرفه سال ۱۳۹۳ مصوب شوراي اسلامي شهر اسكو را مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني ندانسته و به استناد مواد ۱۲ و ۸۴ قانون تشكيلات و آيين‌دادرسي ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره ۸۴ـ ۱۳۹۵/۵/۱۶ رأي به رد شكايت شاكي صادر مي‌كند. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافته است.
پرونده در راستاي رسيدگي به بندهاي [الف، ج، د، هـ، «و» و تبصرهاي ذيل آن] در دستور كار هيأت‌عمومي قرار گرفت.
هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۳۹۶/۸/۲ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده‌است.
رأي هيأت‌عمومي
مطابق ماده ۱۰۰ قانون شهرداري و تبصره‌هاي ذيل آن، عدم رعايت الزامات مقرر براي اخذ پروانه احداث بنا يا احداث بناي زايد بر مندرجات پروانه ساختماني مستلزم رسيدگي به موضوع در كميسيون ماده ۱۰۰ و اتخاذ تصميم آن كميسيون بر ابقاي بنا با اخذ جريمه يا قلع بناي مستحدثه با رعايت ضوابط مربوط است. نظر به اينكه اخذ مبالغ ديگر علاوه بر ميزان جريمه مقرر در رأي كميسيون ماده ۱۰۰ تحت عنوان عوارض ابقاء ساختمان، خلاف قانون است، بنابراين بند الف ماده ۱۴ دستورالعمل تعرفه عوارض محلي سال ۱۳۹۳ شهرداري‌هاي استان آذربايجان شرقي، خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مرجع تصويب تشخيص مي‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين‌دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي‌شود.
معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مرتضي علي اشراقي
