شماره هـ/۲۳/۹۴ - ۱۳۹۵/۳/۵
بسمه تعالي
جناب آقاي جاسبي
مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران
با سلام
يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه ۷۸ مورخ ۱۳۹۵/۲/۲۱ با موضوع:
«بندهاي ۲ و ۱۰ ماده ۳ مصوبه شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ شوراي اسلامي شهر مشهد كه مؤسسات بهداشتي و درماني خصوصي و فضاي مسقف كلينيك و اورژانس شخصي را مشمول بهاي خدمات بهره برداري تجاري تلقي كرده است خلاف قانون است و ابطال مي‌شود» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد.
مديركل هيأت عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين
تاريخ دادنامه : ۱۳۹۵/۲/۲۱ شماره دادنامه: ۷۸ كلاسه پرونده : ۲۳/۹۴
مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري
شاكي : سازمان نظام پزشكي مشهد
موضوع شكايت و خواسته : ابطال بندهاي ۲ و ۱۰ ماده ۳ مصوبه ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ شوراي اسلامي شهر مشهد
گردش كار : آقاي مرتضي داورمنش به وكالت از سازمان نظام پزشكي مشهد به موجب دادخواستي ابطال بندهاي ۲ و ۱۰ ماده ۳ مصوبه ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ شوراي اسلامي شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه:
«رياست محترم ديوان عدالت اداري: با سلام، احتراماً و توكيلاً به استحضار مي‌رساند كه شهرداري مشهد با ارسال اخطار براي تعدادي از كلينيكهاي درماني و ترك اعتياد در شهر مشهد (از جمله نامه شماره ۱۰/۹۲/۳۹۳۸۳ ـ ۱۳۹۲/۹/۲۳ شهرداري منطقه ۱۰) و مطالبه عوارض تغيير كاربري به استناد بند ۲ و ۱۰ ماده ۳ مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد به شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ كرده است در بند ۲ آمده است «موسسات بهداشتي و درماني خصوصي ۳۰ درصد ضابطه تجاري» و در بند ۱۰ آمده است «فضاي مسقف كلينيك و اورژانس شخصي ۲۰ درصد ضابطه تجاري و فضاي باز آن معاف» اين در حالي است كه برابر ماده واحده قانون محل مطب پزشكان مصوب ۱۳۶۶/۱۰/۲۰ مجلس شوراي اسلامي كه آمده است «فعاليت شغلي پزشكان وصاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسكوني و تجاري و ملكي و اجاره‌اي بلا مانع است» و از طرفي اداره حقوقي قوه قضاييه طي نظريه شماره ۷/۲۶۲۴ ـ ۱۳۷۹/۴/۵ نيز اعلام كرده است كه «فعاليت شغلي پزشكان و صاحبان حرف وابسته مورد اشاره در ماده واحده قانون محل مطب پزشكان مصوب ۱۳۶۶ كه طي آن استفاده از اماكن مسكوني و تجاري به منظور ايجاد كلينيكهاي درماني، آزمايشگاههاي تشخيص طبي، راديولوژي، تزريقات، داروخانه‌ها، درمانگاههاي خصوصي، مركز طب هسته‌اي، سي تي اسكن و نظير آن كه مشمول عنوان حرف وابسته پزشكي مي‌باشند حتي در اماكن مسكوني مجاز مي‌باشد» و رأي وحدت رويه ديوانعالي كشور به شماره ۵۷۶ ـ ۱۳۷۱/۷/۱۴ كه آورده است «اماكن استيجاري مطب پزشكان كه براي عرضه خدمات علمي و تخصصي پزشكي و معالجه بيماران مورد استفاده واقع مي‌شود محل كسب و پيشه و تجاري محسوب نمي‌گردد» و برابر بند ۹ و ۱۰ ماده ۱۲ قانون ماليات بر ارزش افزوده كه انواع خدمات درماني را معاف از هر نوع ماليات و عوارض دانسته و برابر ماده ۵۰ همان قانون كه آورده «برقراري هر گونه عوارض و ساير وجوه براي... ارائه خدمات كه در اين قانون تكليف ماليات عوارض آنها معين شده توسط شوراي اسلامي و ساير مراجع ممنوع است» و از طرفي رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره ۸۷۲ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۸ داير بر ابطال مصوبه ۲/۳۶۱۰/ش ـ ۱۳۸۵/۷/۱۱ شوراي اسلامي شهر مشهد به جهت وضع عوارض براي اماكن و حرف وابسته پزشكي كه به شرح ذيل صادر شده است «طبق ماده واحده قانون محل مطب پزشكان مصوب ۱۳۶۶، فعاليت شغلي پزشكان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسكوني و تجاري و ملكي و اجاره‌اي بلامانع است و به موجب قسمت آخر تبصره ذيل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداري داير كردن مطب توسط مالك در محل مسكوني از نظر قانون مذكور به عنوان استفاده تجاري محسوب نشده است و حسب دادنامه شماره ۵۷۶ ـ ۱۳۷۱/۷/۱۴ هيأت عمومي ديوانعالي كشور نيز كه در مقام ايجاد وحدت رويه انشاء شده است اماكن استيجاري مطب پزشكان كه براي عرضه خدمات علمي و تخصصي پزشكي و معالجه بيماران مورد استفاده واقع مي‌شود محل كسب و پيشه يا تجارت محسوب نمي‌شود.... به لحاظ وضع قاعده آمره در خصوص الزام پزشك به پرداخت حقوق شهرداري بابت استفاده و بهره‌برداري بهداشتي، درماني از محل مسكوني در صورت عدم سكونت در آن خلاف هدف و حكم مقنن تشخيص داده مي‌شود..» و نيز با توجه به نظريه سرپرست اداره حقوقي شهرداري مشهد به شماره ۱۶۵۳ كه به صراحت آورده «فعاليت شغلي پزشكان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسكوني و تجاري و ملكي و اجاره‌اي بلامانع است» و سپس در نظريه حقوقي قوه قضائيه به تاريخ ۱۳۷۹/۴/۵ كه به صراحت آورده است «همچنين اين قبيل موارد قابل طرح در كميسيون ماده صد قانون شهرداري نيستند» اكنون درخواست دارد به لحاظ وضع خلاف قانون مصوبه شوراي شهر مشهد درخواست ابطال بند ۲ و ۱۰ ماده ۳ مصوبه شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ شوراي اسلامي شهر مشهد را دارد و ضمناً به جهت جلوگيري از ورود خسارت و به لحاظ فوريت در توقف اجراي مصوبه فوق توسط شهرداري مشهد كه نمونه‌اي از اخطاريه صادره به شماره ۱۰/۹۲/۳۹۳۸۳ ـ ۱۳۹۲/۹/۲۳ شهرداري منطقه ۱۰ مشهد به پيوست ارسال مي‌شود درخواست صدور دستور موقت بر توقف اجراي مصوبه تا تعيين تكليف نهايي آن دارد. »
متن مصوبه در قسمتهاي مورد اعتراض به قرار زير است:
[هرچند ماده ۲ از مصوبه مورد اعتراض نيست ليكن به لحاظ ارتباط بين ماده ۳ و ماده ۲ از مصوبه، متن ماده ۲ نيز به شرح زير قيد مي‌شود:]
«ماده (۲) : به شهرداري مشهد اجازه داده مي‌شود بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري تجاري موقت (يكساله) را به ازاي هر مترمربع بر اساس ضابطه ذيل محاسبه و از متقاضيان دريافت نمايد:
۱ـ تا مساحت ۲۰ مترمربع برابر آخرين مصوبه كميته نظارتي در سال ۱۳۸۴ (به استثناي معابر ۲۳ گانه‌اي كه در اين مصوبه با ذكر نام براي آنها تعيين قيمت شده است)
ماده (۳): موارد ذيل از ضابطه ماده دو مستثني و بر اساس ميزان تعيين شده در هر بند محاسبه و دريافت گردد.
بند ۱: .............
بند ۲: مؤسسات بهداشتي و درماني خصوصي ۳۰ درصد ضابطه تجاري
بند ۳: ............
بند ۴: ..........
بند ۵: ..........
بند ۶: ..........
بند ۷: ..........
بند ۸: ..........
بند ۹: ..........
بند ۱۰: فضاي مسقف كلينيك و اورژانس شخصي ۲۰ درصد ضابطه تجاري و فضاي باز آن معاف »
در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره ۴/۹۴/۳۲۹۰/ش ـ ۱۳۹۴/۳/۱۷ توضيح داده است كه:
«سلام عليكم:
با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست سازمان نظام پزشكي مشهد موضوع پرونده شماره ۹۲۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۳۶۰ با موضوع ابطال بند ۲ و ۱۰ ماده ۳ مصوبه ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس در زمينه دريافت بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت به استحضار مي‌رساند:
۱ـ كاربريهاي مصوب مطابق با طرح تفصيلي هر شهر كه به عنوان يك قاعده آمره تلقي مي‌شوند ملاك استفاده و بهره‌برداري از اماكن مختلف است بنابراين استفاده شغلي و حرفه‌اي از اماكن مسكوني برخلاف اصل و به عنوان يك استثناء است كه مي‌بايست تفسير محدود و مضيق شود. عدم احتساب استفاده پزشكان از اماكن مسكوني نيز استثناء بر اصل است، «اصل ممنوعيت استفاده تجاري از موقعيت غيرتجاري» در قسمت دوم تبصره ذيل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداري اين عبارت آمده است در صورتي كه برخلاف مندرجات پروانه ساختماني در منطقه غيرتجاري محل كسب و پيشه و يا تجارت دائر شود شهرداري مورد را در كميسيون مقرر در تبصره ماده ۱۰۰ اين قانون مطرح و كميسيون در صورت احراز تخلف مالك يا مستاجر با تعيين مهلت مناسب كه نبايد از دو ماه تجاوز نمايد در مورد تعطيل محل كسب و پيشه و يا تجارت ظرف مدت يك ماه اتخاذ تصميم مي‌كند، در بخش بعدي، قانونگذار براي تخلف از اين قاعده وصف كيفري قائل شده و مجازات پيش‌بيني كرده است كه نشان دهنده اهميت موضوع است چه اين كه در ديگر موارد تخلفات ساختماني چنين چيزي وجود ندارد: «اين تصميم به وسيله مأمورين شهرداري اجرا مي‌شود و كسي كه عالماً از محل مزبور پس از تعطيل براي كسب و پيشه و يا تجارت استفاده كند به حبس جنحه‌اي از شش ماه تا دو سال و جزاي نقدي از پنج هزار و يك ريال تا ده هزار ريال محكوم خواهد شد و محل كسب نيز مجدداً تعطيل مي‌شود». بنابراين ماده واحده قانون محل مطب پزشكان مصوب ۲۰ دي ماه ۱۳۶۶ مي‌بايد به عنوان يك استثناء بر اصل تفسير شود.
۲ـ محل اختلاف نظر و در واقع دفاع شهرداري مشهد همين نكته است كه شهرداري با همين تفسير و نگاه مضيق كه به نظر مطابق قانون است معتقد است كه نمي‌توان فعاليتها و خدمات پزشكي و حرف وابسته را شامل دامنه وسيعي از مشاغل وابسته پزشكي دانست چرا كه در حال حاضر دامنه فعاليتها و خدمات پزشكي و پيراپزشكي شامل دهها شغل و رشته است كه تعداد آنها نيز رو به افزايش است. حجم بالاي تردد مردم به اين گونه مراكز اعم از پيامدهايي مثل ايجاد ترافيك و مزاحمتهايي همچون پارك خودروهاي مراجعين در مقابل واحدهاي مسكوني و آپارتماني مزاحمتهاي زياد ديگري همچون سر و صدا و... را به همراه دارد. بنابراين شوراي اسلامي شهر موظف است جهت جلوگيري از تسري اين گونه مزاحمتها براي شهروندان، ضوابط و قواعد محدودكننده تصويب نمايد كه از جمله آن مصوبه مورد اعتراض است كه به نظر مي‌رسد هر چند تصويب ماده واحده مطب پزشكان در حال حاضر سوء استفاده‌هاي زيادي را باعث شده است كه قطعاً مد نظر قانونگذار نبوده و نيست لكن وجود ضوابط محدودكننده مي‌تواند به كاهش بروز مشكلات شهروندي كه به برخي از آنها اشاره شده كمك نمايد.
۳ـ همان طور كه در موضوع مصوبه مورد اشاره آمده است، ميزان بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس تصويب شده است و به هيچ وجه واژه اخذ عوارض كه مدنظر شاكي محترم است موضوعيت ندارد. مستندات ارائه شده از سوي شاكي شامل ماده واحده قانون محل مطب پزشكان مصوب ۱۳۶۶/۱۰/۲۰ مجلس شوراي اسلامي و نيز نظريه شماره ۷/۲۶۲۴ اداره حقوقي قوه قضاييه به اين نكته اشاره دارند كه فعاليت پزشكي و حرف وابسته در محلهاي مسكوني مجاز مي‌باشد كه شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مخالفتي با آن نداشته و مطيع قوانين است و طي مصوبه مذكور به شهرداري اجازه داده تا بهاي خدمات محلي مشاغل كه منحصر به هر شهر مي‌باشد را اخذ نمايد و پرونده ملك به دليل عدم پرداخت اين بدهي به شهرداري به كميسيون ماده صد ارسال مي‌شود نه به دليل عدم وجود مجوز فعاليت مشاغل وابسته پزشكي در آن ملك، همچنين شاكي محترم به قسمتي از رأي وحدت رويه شماره ۵۷۶ ـ ۱۳۷۱/۷/۱۴ هيأت محترم عمومي ديوانعالي كشور اشاره كرده‌اند كه در متن كامل رأي آمده است: «اماكن استيجاري مطب پزشكان كه براي عرضه خدمات علمي و تخصصي پزشكي و معالجه بيماران مورد استفاده واقع مي‌شود، محل كسب و پيشه يا تجارت محسوب نمي‌شود تا حق كسب و پيشه يا تجارت به آن تعلق گيرد»، قضات عالي ملاحظه مي‌فرمايند كه شاكي محترم قسمت آخر متن را ذكر نكرده‌اند و همان طور كه عالي جنابان مستحضرند طبق اين رأي استفاده از محل استيجاري براي امور پزشكي نمي‌تواند براي مستاجر كه سابقه چند سال فعاليت در آن محل را دارد ايجاد حق كسب و پيشه كند تا نسبت به مالك ملك ادعا نمايد، لذا رأي مذكور ارتباطي به بهاي خدمات مجوز بهره برداري موقت كه از سوي شهرداري اخذ مي‌شود ندارد.
۴ـ با توجه به قانون بودجه سال ۱۳۶۳ كه مقرر داشته است شهرداريها ظرف سه سال مي‌بايست به استقلال مالي برسند شهرداريها ناچارند به جهت تأمين هزينه خدمات عمومي به شهروندان كه حجم و نوع آن بسيار سنگين و متنوع است، نسبت به درآمدزايي اقدام نمايند كه حسب استحضار قضات محترم ديوان عدالت اداري يكي از بزرگترين و مهمترين منابع درآمدي شهرداريها عوارض است كه بر همين اساس قانونگذار در ماده ۸۰ اصلاحي (۲۷ آبان ۱۳۸۶) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخابات شهرداران تحت اين عنوان كه «شوراي اسلامي شهر مي‌تواند نسبت به وضع عوارض متناسب با توليدات و درآمدهاي اهالي به منظور تأمين بخشي از هزينه‌هاي خدماتي و عمراني مورد نياز شهر طبق آيين نامه هيأت وزيران اقدام نمايد.» اجازه اخذ عوارض از درآمدهاي شهروندان را به صورت مطلق و بلاقيد و شرط به شوراي اسلامي شهر داده است. توجه كامل به قانون ماليات به ارزش افزوده كه مستمسكي جهت طرح ادعاي ابطال مصوبه شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس قرار گرفته است روشن مي‌نمايد كه نه تنها منظور قانونگذار لغو وضع عوارض نبوده است بلكه ضمن حمايت از وضع عوارض، آن را تسهيل كرده است. در تبصره ۱ ماده ۵۰ اين قانون آمده است كه عوارض وضع شده مي‌بايد تا بهمن ماه هر سال اعلان عمومي شود، لذا چنانچه هدف قانونگذار لغو عوارض مي‌بود تصويب چنين عبارتي كه به صورت واضـح به شيوه اعلان عمومي مصوبات اشاره كرده اسـت بي معنا بوده كه شهرداري به عنوان مجـري مصوبات شوراي اسلامي شهر ضمن دفـاع از مصوبه مذكور موظف به اجراي آن است.
۵ ـ مصوبه ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ به استناد بند ۲۶ ماده ۷۶ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵/۳/۱ و بر اساس ماده ۸۰ همين قانون توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس به تصويب رسيده است كه هيچ مغايرتي با بند ۹ ماده ۱۲ و ماده ۵۰ قانون ماليات بر ارزش افزوده با توجه به تبصره ۱ اين ماده ندارد. لازم به ذكر است كه بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري موقت تنها از املاك استيجاري پزشكي اخذ مي‌شود كه پرداخت آن به عهده مالك ملك بوده و متوجه پزشكان محترم كه مستاجر ملك مي‌باشند نيست و عدم پرداخت آن كه منتهي به توقف فعاليت ملك خواهد شد مربوط به رابطه بين مالك و مستاجر است. در خصوص استناد شاكي به رأي شماره ۸۷۲ ـ ۱۳۸۷/۱۲/۱۸ هيأت محترم عمومي ديوان عدالت اداري لازم به ذكر است كه رأي مذكور مصوبه شماره ۲/۳۶۱۰/ش ـ ۱۳۸۵/۷/۱۱ را ابطال كرده در حالي كه موضوع بهاي خدمات مجوز بهره برداري موقت كه در مصوبه شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مطرح شده و به تصويب رسيده است پس از طي مراحل قانوني و كاملاً مطابق قوانين موضوعه كشور انجام پذيرفته است.
ايضاً معروض مي‌دارد كه موضوع بهاي خدمات بهره‌برداري موقت، توسط شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مورد بازنگري و اصلاح قرار گرفته و با شماره ۴/۹۲/۶۲۳۲/ش ـ ۱۳۹۲/۱۱/۳ به تصويب رسيده است كه هدف آن تسهيل در امور تجارتي شهروندان و معافيتهاي بيشتر مشاغل از پرداخت حق شهرداري مي‌باشد كه اگر ملاحظه بفرماييد در تبصره ۴ ماده ۳ آمده است كه پرداخت بهاي خدمات موضوع مصوبه صرفاً بر عهده مالك است، همچنين در بند ۵ ماده ۴ ضمن كاهش ضرايب مبالغ دريافتي، حتي در برخي حوزه‌هاي درآمدي معافيت كامل براي فضاي مسقف كلينيكها، درمانگاهها و اورژانس شخصي در نظر گرفته شده است و فضاي باز اين مراكز همچنان معافيت كامل دارند.
در پايان ضمن ارائه لايحه دفاعيه فوق كه مويد قانوني بودن مصوبه شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس مي‌باشد، مستدعي است نسبت به صدور حكم به رد دادخواست ايشان عنايت كرده و شوراي اسلامي شهر مشهد مقدس را در پيشبرد اهداف والاي مديريت شهري پايتخت معنوي ايران ياري فرمايند.»
هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۳۹۵/۲/۲۱ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است.
رأي هيأت عمومي
مطابق ماده واحده قانون محل مطب پزشكان مصوب سال ۱۳۶۶ مقرر شده است، « فعاليت شغلي پزشكان و صاحبان حرف وابسته در ساختمانهاي مسكوني و تجاري و ملكي و اجاري بلامانع است ». به موجب قسمت آخر تبصره ذيل بند ۲۴ ماده ۵۵ قانون شهرداري نيز داير كردن مطب توسط مالك در محل مسكوني از نظر قانون مذكور به عنوان استفاده تجاري محسوب نشده است و با توجه به مفاد رأي شماره ۵۷۶ ـ ۱۳۷۱/۷/۱۴ هيأت عمومي ديوان عالي كشور، اماكن استيجاري مطب پزشكان كه براي خدمت علمي و تخصصي پزشكي و معالجه بيماران مورد استفاده واقع مي‌شود، محل كسب و پيشه يا تجارت محسوب نمي‌شود. با توجه به مراتب بندهاي ۲ و ۱۰ ماده ۳ مصوبه شماره ۳/۱۸۶۱/ش ـ ۱۳۸۶/۵/۲۳ شوراي اسلامي شهر مشهد كه مؤسسات بهداشتي و درماني خصوصي و فضاي مسقف كلينيك و اورژانس شخصي را مشمول بهاي خدمات مجوز بهره‌برداري تجاري تلقي كرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع تشخيص داده مي‌شود و مستنداً به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي‌شود.
رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدكاظم بهرامي
