رأي وحدت رويه شماره 803 هيأت عمومي ديوان عالي كشور در خصوص مرجع رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي كميسيون موضوع ماده 100 قانون شهرداري

مصوب 1399/09/18




پرده زمانی: مرحله تصویب:


شماره 11902 /152 /110 - 8 /9 /1399
مديرعامل محترم روزنامه رسمي كشور
گزارش پرونده وحدت رويه قضايي رديف 99 /42 هيأت عمومي ديوان عالي كشور با مقدمه و رأي شماره 803 - 18 /9 /1399 به شرح ذيل تنظيم و جهت انتشار ارسال مي گردد.
معاون قضايي ديوان عالي كشور – غلامعلي صدقي
رأي وحدت رويه شماره 803 هيأت عمومي ديوان عالي كشور در خصوص مرجع رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي كميسيون موضوع ماده 100 قانون شهرداري
الف) مقدمه
جلسه هيأت ‌عمومي ديوان عالي كشور در مورد پرونده وحدت رويه رديف 99 /43 رأس ساعت 30 :8 روز سه ‌شنبه، مورخ 18 /9 /1399 به ‌رياست حجت‌ الاسلام‌ والمسلمين جناب آقاي سيداحمد مرتضوي مقدّم، رئيس محترم ديوان ‌‌عالي ‌‌كشور و با حضور حجت ‌الاسلام‌ والمسلمين جناب آقاي سيد محسن موسوي، نماينده محترم دادستان ‌كل‌ كشور و با شركت آقايان رؤسا، مستشاران و اعضاي ‌معاون كليه شعب ديوان ‌عالي ‌كشور، در سالن هيأت‌ عمومي تشكيل شد و پس از تلاوت آياتي از كلام الله مجيد و قرائت گزارش ‌پرونده و طرح و بررسي نظريات مختلف اعضاي شركت‌‌ كننده در خصوص مورد و استماع نظر نماينده محترم دادستان ‌كل‌ كشور كه به ‌ترتيب‌ ذيل منعكس ‌مي ‌گردد، به ‌صدور رأي وحدت‌ رويه ‌قضايي شماره 803 ـ 18 /9 /1399 منتهي گرديد.
ب) گزارش پرونده
به استحضار مي‌ رساند، مدير كل محترم دفتر حقوقي و امور مجلس سازمان بيمه سلامت ايران، با اعلام اينكه از سوي شعب پانزدهم دادگاه تجديدنظر استان مازندران و سيزدهم دادگاه تجديدنظر استان خراسان رضوي در خصوص صلاحيت محاكم عمومي دادگستري در رسيدگي به اعتراض مراجع دولتي يا عمومي نسبت به آراء كميسيون ماده صد شهرداري و ... آراء مختلف صادر شده، درخواست طرح موضوع را در هيأت عمومي ديوان عالي كشور نموده است كه گزارش امر به شرح ذيل تقديم مي‌ شود:
الف) به حكايت دادنامه شماره 9809971510600203 ـ 22 /2 /1398 شعبه ششم دادگاه عمومي حقوقي ساري، در خصوص دعواي اداره كل بيمه سلامت استان مازندران به طرفيت: 1. شهرداري ساري 2. كميسيون ماده صد شهرداري ساري به خواسته ابطال رأي شماره 9620 ـ 2 /5 /1397 كميسيون بدوي ماده صد شهرداري و رأي مورخ 21 /6 /1397 كميسيون تجديدنظر ماده صد شهرداري ساري، شعبه ياد شده به موجب دادنامه صدرالذكر، حكم بر ابطال آراء موضوع خواسته صادر كرده و ايراد خوانده به صلاحيت دادگاه را با اين استدلال نپذيرفته است: «بر اساس اصول 34، 159، 156 و 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، دادگستري به عنوان مرجع عام تظلّم‌ خواهي در رسيدگي به ادعاها و تظلم‌ خواهي اشخاص اعمّ از عمومي و دولتي و آحاد ملت مي ‌باشد و از اين حيث، عدم شمول ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري در رسيدگي به اعتراض نهادهاي عمومي و دولتي از آراء كميسيون‌ ماده صد شهرداري مانع رسيدگي دادگاه‌ هاي عمومي و سلب صلاحيت از آنان نمي‌ باشد ...» با تجديدنظرخواهي از اين رأي، شعبه پانزدهم دادگاه تجديدنظر استان مازندران به موجب دادنامه شماره 9809971516801546 - 17 /10 /1398 چنين رأي صادر كرده است:
«... اولا،ً هر چند طبق اصل يكصد و پنجاه و نهم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، دادگستري مرجع رسمي و عام رسيدگي به تظلمات و شكايات مي ‌باشد، ولي قانونگذار در ماده 100 قانون شهرداري و تبصره‌ هاي يك و دو ماده صد قانون مذكور رسيدگي به تخلفات اشخاص در خصوص مسائل ساختماني را بر عهده كميسيون ماده صد قرار داده است و در كميسيون ‌هاي ماده صد، يك نفر قاضي به نمايندگي از دادگستري حاضر است و تصميم كميسيون اول ماده صد... در كميسيون ديگر كه كميسيون دوم مي ‌باشد، قابل اعتراض مي ‌باشد و رأي كميسيون دوم قطعي مي ‌باشد. (طبق تبصره 10 ماده صد قانون مذكور) ثانيا،ً با توجه به صلاحيت كميسيون ماده صد شهرداري‌ ها، دادگستري صلاحيت رسيدگي به موضوعاتي كه در صلاحيت كميسيون‌ هاي تخصصي مي ‌باشد را ندارد و در خصوص چنين موضوعاتي در صورت صلاحيت دادگستري بايستي نصّ صريحي وجود داشته باشد تا دادگاه ‌ها در خصوص موضوع ورود و اقدام به رسيدگي نمايند. ثالثاً، طبق ماده يك قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 22 /9 /1390 مجلس شوراي اسلامي و 25 /3 /1392 مجمع تشخيص مصلحت نظام و اصل 173 از قانون اساسي، رسيدگي به شكايات و تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران واحدها... در صلاحيت ديوان عدالت اداري مي‌ باشد و طبق بند يك ماده 10 قانون اخيرالذكر... رسيدگي به تظلمات و شكايات و اعتراضات اشخاص حقيقي و اشخاص حقوقي حقوق خصوصي در صلاحيت ديوان عدالت اداري مي ‌باشد و منع شكايت و اعتراضات اشخاص خصوصي حقوق عمومي و ادارات دولتي در ديوان عدالت اداري به اين معني نمي ‌باشد كه امتياز بيشتر به اينگونه اشخاص نسبت به مردم داده شود تا آنها كه نمي ‌توانند در ديوان عدالت اداري طرح شكايت نمايند در دادگستري اقدام به طرح دعوي نمايند. رابعاً، طبق ماده 10 از قانون آيين دادرسي مدني، رسيدگي نخستين به دعاوي، حسب مورد در صلاحيت دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب است، مگر در مواردي كه قانون مرجع ديگري را تعيين كرده باشد كه در خصوص موضوع مورد دعوي، قانونگذار مرجع ديگري تعيين نموده است، بنابراين از صلاحيت دادگاه خارج است. خامسا،ً طبق رأي وحدت رويه شماره 699 ـ 22 /3 /1386 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، صرفاً در خصوص آراء صادره از كميسيون ماده 77 قانون شهرداري ‌ها با اين استدلال كه براي رأي صادره از سوي كميسيون مذكور مرجع تجديدنظر پيش بيني نگرديده است ممكن است كميسيون مذكور مرتكب اشتباه شود و مرجعي جهت رفع اشتباه بايد وجود داشته باشد حق اعتراض نسبت به آراء صادره از كميسيون ماده 77 براي سازمان ‌هاي دولتي استثنائاً در نظر گرفته شده است. لذا با توجه به مراتب فوق، دادگاه رسيدگي به موضوع را در صلاحيت دادگستري ندانسته و به استناد قسمت اول ماده 358 از قانون آيين دادرسي مدني، حكم بر نقض دادنامه تجديدنظر خواسته صادر مي ‌گردد...»
ب) به حكايت دادنامه شماره 9609977579801166 ـ 12 /11 /1396 شعبه شانزدهم دادگاه عمومي حقوقي مشهد، در خصوص دعواي اداره كل بيمه سلامت استان خراسان رضوي به طرفيت: 1. شهرداري مشهد 2. شعبه دوم كميسيون تجديدنظر ماده صد شهرداري مشهد به خواسته ابطال رأي كميسيون تجديدنظر ماده صد شهرداري به شماره 135585 /93 /1 ـ 10 /8 /1393، شعبه ياد شده به موجب دادنامه صدرالذكر، بدون اظهارنظر راجع به صلاحيت، حكم بر ابطال رأي كميسيون در قسمت تغيير كاربري صادر كرده است و شعبه سيزدهم دادگاه تجديدنظر استان خراسان رضوي به موجب دادنامه شماره 9709975133300452 – 20 /4 /1397 رأي بدوي را تأييد و در خصوص ايراد به صلاحيت دادگاه بدوي چنين اظهارنظر كرده است:
«... اين ايراد وارد نيست؛ زيرا ديوان عدالت اداري مرجع رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به تصميمات واحدهاي دولتي است و چون اداره بيمه سلامت، سازمان دولتي است در نتيجه ديوان مذكور در اينگونه موارد صلاحيت ندارد و اين ايراد مردود اعلام مي‌شود.»
چنانكه ملاحظه مي‌ شود، بين شعبه سيزدهم دادگاه تجديدنظر استان خراسان رضوي و شعبه پانزدهم دادگاه تجديدنظر استان مازندران در خصوص صلاحيت محاكم عمومي دادگستري در رسيدگي به اعتراض مراجع دولتي يا عمومي نسبت به آراء كميسيون‌ ماده صد شهرداري اختلاف در برداشت از قوانين مربوط، به ويژه ماده 100 قانون شهرداري و ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري و نيز ماده 10 قانون آيين دادرسي در امور مدني محقّق است.
بنا به مراتب، در موضوع مشابه، اختلاف استنباط از قانون محقق شده است، لذا در اجراي ماده 471 قانون آيين دادرسي كيفري به منظور ايجاد وحدت رويه قضايي، طرح موضوع در جلسه هيأت عمومي ديوان عالي كشور درخواست مي ‌گردد.
معاون قضايي ديوان عالي كشور در امور هيأت عمومي ـ غلامعلي صدقي
ج) نظريه نماينده دادستان كل كشور
احتراماً، در خصوص پرونده وحدت رويه قضايي رديف 99 /43 هيأت عمومي ديوان عالي كشور به نمايندگي از دادستان محترم كل كشور به شرح آتي اظهار عقيده مي ‌گردد:
1ـ شعبه محترم پانزدهم دادگاه تجديدنظر استان مازندران با نقض حكم بطلان رأي كميسيون ماده 100 شهرداري صادره از دادگاه بدوي، رسيدگي به موضوع را در صلاحيت دادگاه ندانسته است. اما شعبه محترم سيزدهم دادگاه تجديدنظر استان خراسان رضوي، با تأييد حكم بطلان رأي كميسيون مذكور، رسيدگي به موضوع را در صلاحيت دادگاه دانسته است.
2ـ اولاً: مستفاد از اصل 172 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، منظور از تأسيس ديوان عدالت اداري رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات «مردم» نسبت به تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي و تصميمات و اقدامات مأمورين واحدهاي مذكور در امور راجع به وظايف آنها است.
ثانياً: عبارت اشخاص حقيقي يا حقوقي مصرّح در بند الف ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 25 /3 /1392 با توجه به معناي لغوي و عرفي كلمه «مردم» اشخاص حقيقي يا حقوق خصوصي اطلاق مي ‌شود و واحدهاي دولتي از شمول مردم خارج مي‌ باشد.
ثالثاً: بر اساس اصل 159 قانون اساسي، مرجع رسمي رسيدگي به تظلمات و شكايات، دادگستري است و اين اصل جز در موارد مسلم كه به موجب قوانين خاص از صلاحيت دادگستري خارج است، حاكم مي ‌باشد.
رابعاً: عدم تجويز رسيدگي به اعتراضات واحدهاي دولتي در ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي دادگاه ‌هاي عمومي در رسيدگي به دعاوي طرح شده از سوي واحدهاي دولتي مبني بر ابطال آراء قطعي مراجع اختصاصي اداري نمي ‌باشد.
خامساً: ديوان عدالت اداري در آراء وحدت رويه متعددي از جمله رأي وحدت رويه به شماره هاي 38 و 39 مورخ 10 /7 /1368 و نيز رأي وحدت رويه به شماره دادنامه 146 مورخ 29 /1 /1374 رسيدگي به شكايات واحدهاي دولتي عليه تصميمات و اقدامات واحدهاي دولتي و مأموران آنها را در صلاحيت ديوان عدالت اداري دانسته است.
با ملاحظه رأي وحدت رويه 699 مورخ 23 /3 /1386 هيأت عمومي ديوان عالي كشور، هر چند رأي مذكور ناظر به كميسيون ماده 77 قانون شهرداري است، ليكن با وحدت ملاك گرفتن و استدلال مطروحه مشمول ساير كميسيون‌ هاي شبه قضايي نيز مي ‌گردد.
از طرفي، مرجع عام رسيدگي تظلمات نبايستي استثناء در رسيدگي تظلم‌ خواهي در جايي كه مرجع خاصي وجود ندارد داشته باشد و دولت هم مشمول اين كلمه كلي خواهد بود.
اگر مرجع خاصي مانند ديوان عدالت اداري براي عموم و اشخاص حقيقي و حقوقي در نظر گرفته شده و شامل حقوق عمومي و دولت نمي ‌گردد طبق اصل بايستي رفتار گردد.
به هر حال، قوه قضائيه نبايستي در صورت اشتباه بودن حكم صادره ساكت باشد و حق اعتراض افراد را سلب نمايد.
لذا با توجه به مراتب فوق، نظريه شعبه شانزدهم دادگاه تجديدنظر استان خراسان رضوي با قوانين جاري منطبق و صحيح به نظر مي‌ رسد.
د) رأي وحدت‌ رويه شماره 803 ـ 18 /9 /1399 هيأت‌ عمومي ديوان ‌عالي ‌كشور
مطابق تبصره 10 ماده 100 قانون شهرداري مصوب 1334 با اصلاحات و الحاقات بعدي، آراء صادره از كميسيون موضوع اين ماده قابل اعتراض در كميسيون هم‌ عرض است و برابر بند 2 ماده 10 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 مجمع تشخيص مصلحت نظام، رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي كميسيون موضوع ماده 100 قانون شهرداري در صلاحيت ديوان عدالت اداري است. بنا به مراتب و با عنايت به ذيل ماده 10 قانون آيين دادرسي دادگاه‌ هاي عمومي و انقلاب در امور مدني مصوب 1379، اعتراض اشخاص حقوقي دولتي و عمومي نسبت به آراء كميسيون يادشده در هر حال قابل طرح و رسيدگي در دادگاه‌ هاي عمومي نيست و رأي شعبه پانزدهم دادگاه تجديدنظر استان مازندران كه در نتيجه با اين نظر انطباق دارد به اكثريت آراء صحيح و قانوني تشخيص داده مي‌ شود. اين رأي طبق ماده 471 قانون آيين دادرسي كيفري مصوب 1392 با اصلاحات بعدي، در موارد مشابه براي شعب ديوان عالي كشور، دادگاه ‌ها و ساير مراجع، اعمّ از قضايي و غير آن لازم‌ الاتباع است.
هيأت‌ عمومي ديوان‌ عالي‌ كشور